Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że A. K. (dalej też jako: "skarżący") wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r., zwrócił się do PKS spółka z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach tej spółki, poprzez wskazanie:
- 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?
- 2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, to wniósł o wskazanie:
- a) nazwy i adresu tego podmiotu,
- b) okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,
- c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów itd.), bez podawania konkretnych kwot.
Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem należy udzielić informacji na temat każdego z nich.
Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o nadesłanie wzoru (szaty graficznej) wszystkich identyfikatorów upoważniających do prowadzenia kontroli biletów.
Pismem z dnia 22 października 2013 r., PKS sp. z o. o. poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, a ponadto Spółka PKS nie jest podmiotem zobligowanym do udzielania w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej jakichkolwiek informacji. Dodatkowo spółka powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy.
W skardze z dnia 15 maja 2017 r. na bezczynność spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wywiedzionej do tutejszego Sądu, A.K. wniósł o:
- 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,
- 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,
- 3) zakreślenie organowi 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej),
- 4) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),
- 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 6) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym),
- 7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo upływu przeszło 4 lat od złożenia wniosku i podjętych prób polubownego rozstrzygnięcia sporu, do chwili wniesienia skargi spółka nie udostępniła wnioskowanych informacji publicznych ani nie wydała w tym zakresie decyzji administracyjnej, mimo że jest podmiotem do tego zobowiązanym, bowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz brak reakcji na korespondencję skarżącego pozwala przyjąć, że bezczynność ma charakter rażący, co czyni zasadnym wniosek o przyznanie mu sumy pieniężnej z tego tytułu. Podkreślił, że ustawodawca nie uzależnia przyznania sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w majątku skarżącego wynikłej z bezczynności organu.
Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. nie przekazało skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w związku z tym skarżący złożył do tutejszego Sądu wniosek o wymierzenie spółce grzywny, w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.),. Postanowieniem z dnia 24 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SO/Ol 8/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wymierzył Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie. Postanowienie to jest prawomocne. Ponieważ jednak, mimo powyższego rozstrzygnięcia, skarga nadal nie została przekazana do tutejszego Sądu, skarżący w dniu 8 stycznia 2018 r. wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi – w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a.
Po otrzymaniu odpisu wniosku skarżącego Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. przekazało do Sądu skargę wraz odpowiedzią i wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na brak wcześniejszego ponaglenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie skarżącemu w dniu 18 stycznia 2018 r. wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi spółka wskazała, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność poprzedzić należy ponagleniem wniesionym do właściwego organu, czego skarżący nie uczynił, a nawet jeśli uznać, że pismo skarżącego z dnia 22 września 2013 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to i tak skarga wniesiona została z uchybieniem terminu zakreślonego w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Merytoryczne rozpoznanie skargi musi być poprzedzone oceną dopuszczalności jej wniesienia. Ponieważ spółka w odpowiedzi na skargę podniosła zarzut niedopuszczalności skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego zarzutu. Wskazać zatem należy, że art. 53 § 2b p.p.s.a., który przywołuje spółka, zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, dodany został ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, a zgodnie z art. 17 ust. 2 przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do siedziby spółki w dniu 18 maja 2017 r., zatem przed dniem wejścia w życie przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a.. W związku z tym przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Z kolei w stanie prawnym obowiązującym na dzień wywiedzenia skargi wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowił, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należało uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej była dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym, skargi tej nie dotyczyły też terminy wynikające z uprzedniego brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, skoro w ocenie skarżącego, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu jego wniosku, to skarga mogła być wniesiona w każdym terminie.
Skoro skarga na bezczynność okazała się dopuszczalna to podnieść należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, ustanawiając generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby tego udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – PKS. Jest to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do normy zawartej w tym przepisie, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przewoźnik działający w formie prywatnej spółki nie jest organem władzy publicznej, jednak może wykonywać zadania publiczne lub dysponować majątkiem publicznym.
W takim przypadku, w rozumieniu u.d.i.p., jest on organem w sensie funkcjonalnym. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolował orzeczenia w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W orzeczeniach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13, z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 NSA uznał, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów, co do zasady, są informacją publiczną (orzeczenia przywołane za wyrokiem NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w obydwu wymienionych kwestiach.
Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. Stan ten jednak został usunięty po złożeniu przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. spółka udostępniła skarżącemu żądane informacje. Skoro organ udostępnił po wniesieniu skargi wymienione we wniosku dane, bezczynność będąca przedmiotem zaskarżenia przestała istnieć. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1) wyroku.
Postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organowi nie można przypisać złej woli, a jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że organ nie zignorował wniosku skarżącego. Bezpośrednio po jego otrzymaniu, pozostając w przekonaniu, że nie ma obowiązku udostępnienia żądanych informacji, poinformował wnioskodawcę, że Spółka nie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieuwzględnienie wniosku wynikało zatem z błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p.
Takiego działania nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że kwestia zakresu podmiotowego u.d.i.p. w podobnych sprawach budziła wątpliwości i została rozstrzygnięta dopiero w ww. orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3) sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu. Zaniechanie organu, choć oczywiste, nie dało podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, a jednocześnie wobec lakonicznego uzasadnienia złożonego wniosku.
Biorąc pod uwagę brak wniosku o wymierzenie organowi grzywny, Sąd uznał, za niecelowe orzekanie o grzywnie z urzędu, zwłaszcza że po stronie przeciwnej nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4) p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.