Uzasadnienie
W dniu 21 lutego 2017r. B.W. wystąpił, drogą e-mailową na adres: [...], do Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] (dalej: [...]) o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie skanu protokołu/protokołów posiedzeń komisji (zespołu), która zajmowała się konkursem na stanowisko asystenta, o którym mowa w ogłoszeniu pod wskazanym adresem. Wnioskodawca wniósł o przesłanie informacji na podany adres e-mailowy.
W dniu 8 marca 2017r. (data nadania przesyłki poleconej) B.W., wniósł za pośrednictwem Dziekana Wydziału [...] (dalej zwanego: Dziekanem), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność tego organu w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lutego 2017r. Działając na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o:
- 1) zobowiązanie Dziekana do załatwienia sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 21 lutego 2017r.,
- 2) zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach uzasadnienia podano, że skarżący na adres poczty elektronicznej, widniejący na oficjalnej stronie internetowej Dziekana jako kontakt do Wydziału [...] oraz stronie z danymi kontaktowymi do dziekanatu tegoż wydziału, wystąpił o udostępnienie informacji dotyczącej konkursu na stanowisko asystenta w Instytucie [...]. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek z dnia 21 lutego 2017r., tymczasem termin do udostępnienia informacji, stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej upłynął w dniu 7 marca 2017r.
W odpowiedzi na skargę, przekazaną Sądowi w dniu 7 kwietnia 2017r., Dziekan Wydziału [...] wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśniono, że po wniesieniu skargi organ pismem z dnia [...] wydał decyzję, w której postanowił o udostępnieniu skarżącemu wnioskowanej informacji we wskazanej przez niego formie, tym samym uwzględniając skargę w ramach autokontroli. Podkreślono, że prawidłowe uwzględnienie skargi w trybie autokontroli z reguły powoduje, iż postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Pismem procesowym z dnia 5 maja 2017r. skarżący poinformował, że Dziekan po wniesieniu skargi przesłał mu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, skan decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...], na mocy której udostępniono skarżącemu wnioskowaną informację oraz wyciąg z protokołu Komisji Konkursowej. Skarżący podkreślił, że udostępnianie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest wydawana tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej vide art. 16 ust. 1 UDIP. Z tego względu zasadne jest dokonanie przez WSA w Olsztynie kontroli sposobu udostępnienia informacji publicznej tj. zakwestionowanie formy, w jakiej to nastąpiło, aby podmiot zobowiązany uzyskał wiedzę o sposobie i formie udostępniania informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku. W związku z tym skarżący wniósł o:
- - stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności,
- - zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, stosownie do art. 201 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- - ocenę przez WSA w Olsztynie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dodatkowo skarżący podał, że w wydanej decyzji organ stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jako powód braku udzielenia informacji wskazano, że wiadomość strony z dnia 21 lutego 2017r. została nieumyślnie pominięta i nieodczytana, a następnie nie przekazana organowi przez pracownika dziekanatu odpowiedzialnego za bieżącą obsługę poczty elektronicznej Dziekana. W konsekwencji organ nie miał wiedzy o wniosku, co oznacza, że dopiero z chwilą wniesienia skargi powziął taką wiedzę o wniosku udostępniając żądaną informację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm) dalej jako: p.p.s.a.
W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Nadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt czy czynność nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Dziekana Wydziału [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu protokołu/protokołów posiedzeń komisji (zespołu), który zajmował się konkursem na stanowisko asystenta.
Aby móc skutecznie zarzucać temu organowi bezczynność należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy na takim podmiocie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek udzielenia informacji publicznej.
Wskazać zatem należy, że uczelnia publiczna, a taki status posiada Uniwersytet [...], jako część systemu nauki polskiej i systemu edukacji narodowej, jest powszechnie uważana za zakład administracyjny, wykonujący zadania publiczne stosownie do zapisów ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. dz. U. z 2016r. poz 1842, ze zm). Skoro stosowne organy uczelni, w tym kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni - dziekan wydziału- stosownie do zapisów ww. ustawy wykonują zadania z zakresu władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne, to są one organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i ich działalność podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 70 i art. 207 Prawo o szkolnictwie wyższym).
Zatem Dziekan Wydziału [...] jako kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni w świetle art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1764) dalej: u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa.
Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
W sprawie nie jest również sporne, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., sygn. II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Zatem żądanie skanu protokołu/protokołów posiedzeń komisji (zespołu), która zajmowała się konkursem na stanowisko asystenta na ww. wydziale stanowiła informacje publiczną.
Pozostaje jedynie wyjaśnić, czy organ zachował termin do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w dniu wniesienia skargi (8 marca 2017r.) organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 lutego 2017r., co przyznał organ w odpowiedzi na skargę. Stan ten jednak został usunięty po wniesieniu skargi, a przed przekazaniem skargi przez organ do Sądu. Dziekan bowiem uznając złożony wniosek za żądanie udostępnienia informacji publicznej przekazał, we wskazanej przez skarżącego formie - skanu na adres e-mailowy wyciągu z protokołu posiedzenia Komisji Konkursowej Wydziału [...] z dnia [...] 2016r.. Nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że bezczynność - będąca przedmiotem skargi - przestała istnieć po jej wniesieniu, ponieważ organ załatwił wniosek strony poprzez udostępnienie żądanej informacji.
Skoro wniosek skarżącego został załatwiony po upływie 14 dni od jej złożenia czyli po dniu 7 marca 2017r., to od tego dnia do 5 kwietnia 2017r., do dnia udzielenia informacji, wystąpiła w sprawie bezczynność. Ponieważ jednak informacja została udzielona w pełnym zakresie, co wykazał organ i czemu nie zaprzeczył skarżący, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego podlegało umorzeniu zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1. wyroku).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem udostępnienie informacji, czy też wydanie decyzji odmownej albo umorzenie postępowania po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012r., sygn. II OSK 1360/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013r., sygn. II OSK 2390/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, która choć krótkotrwała, to jednak w sprawie wystąpiła (pkt 2. wyroku).
Odnosząc się do wyjaśnień organu zawartych w wydanej decyzji z dnia [...], stwierdzić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność (stwierdzenia stanu bezczynności) nie mają znaczenia powody, z których przyczyny określony akt lub czynność nie został podjęte, w szczególności zaś, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, szczególnym charakterem czynności w stosunku do zadań głównych itp. przyczynami. Powyższe kwestie mają natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa i ewentualnej grzywny.
Biorąc pod uwagę fakt udzielenia informacji, krótki czas bezczynności i specyfikę działania uczelni wyższej, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3. wyroku). Na marginesie jedynie należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącemu, że w niniejszym postępowaniu Sąd orzekając w przedmiocie bezczynności organu nie posiada kompetencji do kontroli legalności wydanej przez Dziekana w dniu [...] decyzji, w której udostępniono skarżącemu wnioskowaną informacje publiczną, bowiem akt ten podlega kontroli w trybie samodzielnego zaskarżenia do Sądu. Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie w z zakresu informacji publicznej zostały jednoznacznie określone tylko do przypadków odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej
Uwzględniając to, że udzielenie informacji nastąpiło po wniesieniu skargi, która niejako wymusiła czynność organu sąd, na podstawie art. 200 i 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt 4 wyroku).
Nadto wyjaśnić pozostaje, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 ustawy ppsa. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania poprzez wymierzanie grzywny.