Uzasadnienie
W dniu 1 lutego 2021 r. P. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy "[...]", zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) przez nieprawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2020 r. i w konsekwencji nieudzielenie informacji publicznej w wymaganym terminie oraz zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy "[...]" do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2020 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 14 grudnia 2020 r. wysłał ze swojej skrzynki mailowej na następujące adresy mailowe: "[...]" wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej proszę o podanie informacji dotyczących przeprowadzonych postępowań, jak również udzielonych zamówień w latach 2019-2020 (do dnia dzisiejszego) w oparciu o obowiązujące w Urzędzie Gminy "[...]" procedury udzielania zamówień o wartości poniżej 30 000 euro. W związku z powyższym proszę o przesłanie w formie mailowej: skanu rejestru udzielonych zamówień w oparciu o zarządzenie wójta nr "[...]" z dnia "[...]". Regulamin udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30000 zł euro przez Urząd Gminy "[...]" - załącznik nr 9 do niniejszego zarządzenia; skanu rejestru udzielonych zamówień w oparciu o zarządzenie Wójta nr "[...]" z dnia "[...]". Regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30000 zł euro - załącznik nr 9 do niniejszego zarządzenia".
Organ zareagował na powyższy wniosek przesyłając odpowiedź 28 grudnia 2020 r. o następującej treści: "W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do Urzędu 15 grudnia 2020 r. informuję, że: Ad. 1 Z uwagi na ogrom obowiązków i zadań stojących przed pracownikami Urzędu, związanych ze zbliżającym się końcem roku oraz zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowane informacje mogą być udostępnione po 31 stycznia 2021 r. Ad.
2. Nie ma Zarządzenia Wójta nr "[...]" z dnia "[...]""
Tego samego dnia skarżący doprecyzował wniosek w następujący sposób: "W związku z przesłaną odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 grudnia 2020 r. uprzejmie wyjaśniam, iż w punkcie 2 popełniłem błąd w dacie rocznej zarządzenia - powinno być zarządzenie nr "[...]’ z dnia "[...]", a zatem prawidłowo sformułowany punkt 2 wniosku brzmi: 2. Skanu rejestru udzielonych zamówień w oparciu o zarządzenie wójta nr "[...]" z dnia "[...]". Regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30000 euro - załącznik nr 9 do niniejszego zarządzenia. Proszę o wskazanie prawidłowej daty udzielenia odpowiedzi. Nie można określać daty w ten sposób, że wskazywać, iż informacje mogą być udostępnione po 31 stycznia 2021 r.".
Podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział w jakikolwiek sposób na złożony wniosek. Ponadto, przyczyna wskazana przez organ w piśmie z 28 grudnia 2020 roku jest kuriozalna. Nawał pracy związany z kończącym się rokiem nie może stanowić zgodnego z prawem uzasadnienia wydłużania terminu na udzielenie informacji publicznej prostej. Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ w odniesieniu do wniosku z dnia 14 grudnia 2020 r. pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę z dnia 1 marca 2021. organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że w chwili wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności z rozpoznaniem skargi, bowiem stosownie do obowiązujących przepisów prawa poinformował skarżącego pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. dot. pytania nr 1 o tym, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna będzie udostępniona po 31 stycznia 2021 r. Odp. na drugie pytanie w tym samym piśmie została udzielona. Następnie w dniu 25 lutego 2021 r., przesłał skarżącemu żądane informacje pismem z dnia 23 lutego 2020 r., tj. zestawienie zamówień do 30 tyś. euro wykonanych w 2020 r. przez Referaty Urzędu oraz zamówienia zrealizowane w ramach funduszy sołeckich.
W piśmie z dnia 30 marca 2021 r. skarżący poinformował, że udzielone informacje nie czynią zadość wnioskowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi dla swojej skuteczności zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia. Kwestia ta jest jednolicie ujmowana w orzecznictwie. Wyczerpujące rozważania zaprezentowane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2020 r, sygn. akt l OSK 2266/19. Sąd stwierdził, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1 b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jako organ władzy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Również zakres żądanych informacji jako związanych z realizacją inwestycji celu publicznego świadczy o tym, że przedmiotem wniosku objęte były informacje o charakterze publicznym. Organ nie kwestionował zresztą faktu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co więcej w dniu 25 lutego 2021 r. przesłał do skarżącego żądane informacje, tj. zestawienie zamówień do 30 tyś. euro wykonanych w 2020 r. przez Referaty Urzędu oraz zamówienia zrealizowane w ramach funduszy sołeckich. Dokonując jednak oceny, czy informacja została udostępniona w pełnym zakresie konieczne jest zestawienie żądania zawartego we wniosku z dnia 14 grudnia 2020 r. z udzieloną przez Wójta Gminy odpowiedzią.
Należy więc wskazać, że skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie w formie elektronicznej informacji dotyczących przeprowadzonych postępowań, jak również udzielonych zamówień w latach 2019-2020 w oparciu o obowiązujące w Urzędzie Gminy "[...]" procedury udzielania zamówień o wartości poniżej 30000 euro. W piśmie datowanym na dzień 23 lutego 2021 r. organ przesłał skarżącemu zestawienie zamówień do 30 tyś. euro wykonanych w 2020 r. przez Referaty Urzędu oraz zamówienia zrealizowane w ramach funduszy sołeckich. Pismem z dnia 30 marca 2021 r. skarżący poinformował, że organ przesłał rejestr zamówień publicznych, ale jedynie z 2020 r. Nie przesłał jednak informacji dotyczących postępowań z 2019 r., czego dotyczył punkt 1 wniosku.
Istotnie, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, informacja publiczna nie została udostępniona w pełnym zakresie. Organ ograniczył podjęte czynności do przedstawienia zestawienia zamówień publicznych za 2020 r. W pozostałej części wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony. Nie udostępniono bowiem zestawienia zamówień publicznych za 2019 r., o co wnioskował skarżący. Ponadto, sposób przedstawienia zestawienia zamówień publicznych za 2020 r. nie uwzględnia obligatoryjnych pozycji wynikających z załącznika nr 9 do "Regulaminu zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej kwoty wskazanej w art. 4 pkt 8 ustawy – Prawo zamówień publicznych". Mianowicie, skarżącemu nie została przedstawiona informacja, którą obligatoryjnie umieszcza się w Rejestrze udzielonych zamówień publicznych do kwoty 30000 euro, jaką jest: "cena netto", "cena brutto", "uwagi".
W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej pozostaje więc w stanie bezczynności w zakresie w jakim nie ustosunkował się do całości objętych wnioskiem informacji.
W tej sytuacji, na podstawie art.149 § 1 pkt 1) oraz § 1a p.p.s.a. należało zobowiązać go do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2020 r. w całości w terminie 14 dni, wynikającym z powołanego wyżej art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (punkt I sentencji wyroku).
Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Organ nie pozostawał bierny w sprawie, zareagował na wniosek strony, udostępniając częściowo żądaną informację. Postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą w zadośćuczynieniu żądaniu skarżącego. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zastrzeżone jest dla wyjątkowych sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 wskazał, że "za rażące naruszenie prawi należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też "w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." Bezczynność organu w niniejszej sprawie nie odpowiada powyższemu opisowi, jako, że organ - co do zasady – udzielił wnioskowanej informacji w proporcji 1/2. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).
Odstępując z kolei w pkt III sentencji wyroku od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem, pełnomocnictwa, uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).