Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 10 lutego 2010r. - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M. - Starosta O. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni biogazowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]" obręb M., gmina M. Natomiast pismem z dnia 1 lutego 2011r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, z powodu wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
Pismem zaś z dnia 7 marca 2011r. Kolegium zwróciło się do W. L. z prośbą o wykazanie interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności rzeczonego postanowienia. Ponadto organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie przesłanki z art. 156 § 1 kpa, na podstawie której wnosi o stwierdzenie nieważności wspomnianego postanowienia.
Następnie pismem z dnia 16 marca 2011r. W. L. wywiódł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nie załatwienie sprawy jego wniosku o stwierdzenie nieważności, wnosząc o zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że mimo upływu terminu podstawowego Kolegium nie załatwiło jego sprawy, a brak jest informacji o przyczynach tej zwłoki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł przy tym, że wobec bezczynności skarżącego, tzn. braku odpowiedzi na pismo wzywające
p. L. do wykazania interesu prawnego w sprawie i wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności rzeczonego postanowienia, podjął z urzędu działania mające na celu ustalenie kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w postępowaniu, którego dotyczy kwestionowane postanowienie. Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 28 marca 2011r. powiadomiło strony, że w dniu 28 marca 2011r. zostało wszczęte na wniosek W. L. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty O. z dnia 10 lutego 2010r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty O. z dnia 10 lutego 2010r., uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni biogazowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]" obręb M., gmina M. W przypadku skargi na bezczynność kontrola sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy.
Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa.
Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 kpa.
Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przy czym zarówno w literaturze jak i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84).
W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty O. z dnia 10 lutego 2010r., uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Rzeczony wniosek wpłynął do organu 7 lutego 2011r. Dopiero zaś pismem z dnia 7 marca 2011r. organ podjął pierwszą czynność postępowania, zwracając się do wnioskodawcy o wykazanie interesu prawnego w sprawie i wskazanie przesłanek stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia. Następnie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, postanowieniem z dnia 28 marca 2011r. Kolegium powiadomiło strony, że w dniu 28 marca 2011r. zostało wszczęte na wniosek W. L. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty O. z dnia 10 lutego 2010r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednakże po tej czynności organ już nie powziął dalszych działań, a od momentu wszczęcia postępowania do dnia rozpoznania sprawy przez tut.
Sąd minęły ponad dwa miesiące. Tym samym w sprawie zostały przekroczone terminy (także termin dwumiesięczny przeznaczony dla spraw szczególnie skomplikowanych), jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego do jej załatwienia.
Trzeba przy tym pamiętać, że w sytuacji przedłużającego się postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ zobligowany jest informować strony na bieżąco o postępach toczącego się postępowania. Natomiast w przypadku naruszenia ustawowych terminów, przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sytuacji, organ powinien nie tylko wskazać inny termin zakończenia takiej sprawy ale jeżeli uzna, że niezbędne jest na przykład zebranie kolejnych dowodów, to wówczas także zasadnym jest poinformowanie o tym strony. Nie może być bowiem tak, że strona nie ma informacji co do toku postępowania. Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że naruszanie terminów ustawowych do zakończenia sprawy, bez choćby wskazania stronie przyczyn takiego naruszenia, może powodować utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Na gruncie przedmiotowej sprawy Kolegium powinno przynajmniej wyjaśnić stronie przyczyny przedłużającego się postępowania, a także zasadność, a nawet celowość konieczności przeprowadzania ewentualnych środków dowodowych, jeżeli takie organ zamierza przeprowadzić.
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, wyznaczając organowi 14 dniowy termin – od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi przez sąd, do rozpoznania wniosku W. L. z dnia 1 lutego 2011r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty O. z dnia 10 lutego 2010r.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy ppsa.
W niniejszej sprawie sąd uznał w pkt 3 sentencji wyroku, iż w prowadzonym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca. W myśl art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 maja 2011r., orzekając w trybie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu przewlekłość niniejszego postępowania prowadzonego przez organ, jakkolwiek oczywista, to nie była jednak nadmierna. Wprawdzie organ nie wywiązał się z załatwienia sprawy w przewidzianych do tego terminach ustawowych, jednakże licząc od momentu wszczęcia postępowania jego bezczynność trwa niewiele ponad dwa miesiące, od momentu zaś otrzymania wniosku strony prawie 4 miesiące.
Tym samym bezczynności w niniejszej sprawie nie można ocenić jako rażącej. Odnotować trzeba również w tym kontekście, że przed wszczęciem postępowania w sprawie, Kolegium pismem z dnia 7 marca 2011r. zwróciło się do wnioskodawcy w celu ustalenia istotnych - według organu - okoliczności sprawy. Tym samym trzeba dostrzec, że pewne czynności w celu załatwienia wniosku strony były podejmowane. Ponadto należy zważyć, iż art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazujący sądowi orzekanie co do rażącego naruszenia prawa, został znowelizowany ustawą z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173). Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. i obliguje sąd do wydawania stosownych orzeczeń w tym zakresie. Jednakże zmiana powołanego przepisu związana jest z wprowadzeniem ww. ustawą zasad odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, którego podstawę stanowi między innymi prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przepisu art. 16 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wynika jednak, iż dotyczy to działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy, a nie w okresie wcześniejszym. Zatem w niniejszej sprawie sąd nie mógłby stwierdzić rażącego naruszenia prawa, nawet gdyby takie miało miejsce, lecz dotyczyło okresu przed dniem 17 maja 2011r. Od tej daty zaś do dnia rozpoznawania sprawy na rozprawie nie minął nawet miesiąc, więc tym bardziej uznać należało, że z tego typu kwalifikowanym naruszeniem prawa na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia.