Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 8 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 41/20

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 maja 2020 r. P. K. (skarżący) zwrócił się drogą elektroniczną (wysyłając wniosek na adresy mailowe) do Gminy A o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. 1. Wysokości dodatków motywacyjnych przydzielonych przez wójta dyrektorom publicznych szkół podstawowych, dla których Gmina A jest organem prowadzącym, obowiązujących w okresie od 1.11.2019 - 20.05.2020r. (imię i nazwisko dyrektora, wysokość kwoty dodatku motywacyjnego w złotych oraz okres na jaki go przyznano).
2. 2. Udostępnienia raportu z kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 29.07.2019 r. do dnia 30.08.2019 r. w siedzibie Urzędu Gminy, obejmującego kontrolę prowadzenia gospodarki finansowej w Gminie w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., który przygotowała firma A, na który to dokument powoływał się Wójt Gminy A w czasie sesji Rady Gminy w dniu 29.10.2019 r., wnioskując o odwołanie Skarbnika Gminy. Skarżący wniósł również o przedstawienie dokumentów potwierdzających kwalifikacje/uprawnienia osób, które przeprowadzały tą kontrolę.
3. 3. Przedstawienia umowy z w/w firmą na wykonanie usługi oraz faktury za wykonaną usługę, jak również potwierdzenia zapłaty.
4. 4. Informacji czy z Panią J. K. Gmina/Wójt Gminy lub którakolwiek z jednostek organizacyjnych Gminy zawarła jakąkolwiek umowę (umowę o pracę, umowę-zlecenie, umowę o dzieło) w latach 2019-2020, jeżeli tak, to o przesłanie kserokopii tych umów.
5. 5. Jaki stopień pokrewieństwa łączy wójta Pana A. S. i zastępcę wójta Pana S. S.?
6. 6. Przesłania kserokopii umowy o pracę zawartej z Panem S. S. wraz z przydziałem czynności.
7. 7. Przesłania pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Sekretarza Gminy, w wyniku którego na tym stanowisku został zatrudniony Pan J. S..
8. 8. Przesłania kserokopii umowy o pracę zawartej z Panem J. S. wraz z przydziałem czynności.
9. 9. Przesłania pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Skarbnika Gminy, w wyniku którego na tym stanowisku została zatrudniona Pani S. K..
10. 10. Przesłania kserokopii umowy o pracę zawartej z Panią S. K..

Wójt Gminy pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. powiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 20 lipca 2020 r., wskazując, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest obowiązujący stan epidemii z powodu COVID-19, Urząd Gminy jest obowiązany do prowadzenia szeregu dodatkowych zadań związanych z przeciwdziałaniem zagrożeniu wirusem.

Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem i wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do której wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID.

Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. organ udzielił skarżącemu wnioskowanych informacji, odnośnie do pytania 7 i 9 wskazał, że informacje dotyczące konkursów na stanowisko Sekretarza i Skarbnika Gminy zostały zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej pod adresem "[...]" – zakładka nabór pracowników. W załączeniu organ przekazał również kopię protokołu z oceny formalnej z dnia 4 marca 2019 r. oraz kopię protokołu z przeprowadzonego naboru z dnia 12 marca 2019 r. z wyboru Sekretarza Gminy, a także protokół z analizy formalnej z dnia 19 listopada 2019 r. i oceny merytorycznej kandydatów na stanowisko Skarbnika Gminy z dnia 22 listopada 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Organ podkreślił, że skarżący pozostaje w otwartym konflikcie z Wójtem Gminy. Stwierdził również, że cechuje go uporczywość w składaniu kolejnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Niemniej jednak organ nie pozostawiał wniosków bez rozpoznania. W tej sprawie również udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego. Z uwagi jednak na brak odpowiedniego personelu merytorycznego – z powodu epidemii koronawirusa, uczynił to w przedłużonym terminie.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2020 r. skarżący, w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, stwierdził, że organ w istocie przesłał odpowiedź na wniosek złożony dnia 23 maja 2020 r. w piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. Przesłane informacje są jednak w ocenie skarżącego wybiórcze. Nie udzielono bowiem pełnej odpowiedzi na pytania nr 7 i 9. W ocenie skarżącego organ pozostawał w bezczynności nie tylko w momencie złożenia wniosku, ale w zakresie odpowiedzi na pytania 7 i 9 nadal pozostaje. Podkreślono również, że organ nie odniósł się do treści skargi, czyli błędnego przekonania, że stan epidemii stanowi usprawiedliwienie w niedotrzymaniu terminów określonych w u.d.i.p..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.

2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002 r., II SAB 289/02).

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wskazując, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2020 r. jest to, że z uwagi na obowiązujący stan epidemii z powodu COVID-19, Urząd Gminy jest obowiązany do prowadzenia szeregu dodatkowych zadań związanych z przeciwdziałaniem zagrożeniu wirusem.

Następnie pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. organ udzielił skarżącemu wnioskowanych informacji, natomiast odnośnie do pytania 7 i 9 wskazał, że informacje dotyczące konkursów na stanowisko Sekretarza i Skarbnika Gminy zostały zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej pod adresem gminagrunwald.biuletyn.net – zakładka nabór pracowników. W załączeniu organ przekazał również kopię protokołu z oceny formalnej z dnia 4 marca 2019 r. oraz kopię protokołu z przeprowadzonego naboru z dnia 12 marca 2019 r. z wyboru Sekretarza Gminy, a także protokół z analizy formalnej z dnia 19 listopada 2019 r. i oceny merytorycznej kandydatów na stanowisko Skarbnika Gminy z dnia 22 listopada 2019 r.

Niewątpliwie organ udzielił odpowiedzi na większość pytań (1-6, 8 i 10).

W przypadku jednak pytań 7 i 9 odesłał do strony Biuletynu Informacji Publicznej. Co do zasady jest to uprawnione działanie, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jednakże na stronie BIP nie widniały wszystkie informacje, o które zwracał się skarżący w swoim wniosku, tj. w pytaniach 7 i 9. Skarżący zwrócił się o przesłanie pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Sekretarza Gminy, w wyniku którego na tym stanowisku został zatrudniony Pan J. S. oraz o pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Skarbnika Gminy, w wyniku którego na tym stanowisku została zatrudniona Pani S. K..

Jak wynika z ogłoszenia o naborze przez Wójta Gminy na wolne stanowisko urzędnicze sekretarza Gminy w ramach wymaganych dokumentów wskazano list motywacyjny, życiorys (CV) z dokładnym opisem przebiegu pracy zawodowej, kopie dokumentów potwierdzających wykształcenie (dyplom ukończenia studiów) i kopie dokumentów poświadczających dodatkowe kwalifikacje (akta sądowe k. – 105). Natomiast w przypadku dokumentów wymaganych przy zgłoszeniu na wolne stanowisko urzędnicze skarbnika wskazano m.in. list motywacyjny – własnoręcznie podpisany, jak również życiorys CV z opisem dotychczasowej pracy zawodowej – własnoręcznie podpisany, a także kserokopie dyplomów potwierdzających kwalifikacje i wykształcenie kandydata (akta sądowe, k. – 109). Niewątpliwie wszystkie te dokumenty zawierały się w żądaniu skarżącego co do udostępnienia dokumentacji z przeprowadzonych konkursów na stanowiska Sekretarza Gminy i Skarbnika Gminy.

Tymczasem bezsprzecznie dokumenty te nie zostały zamieszczone na stronie BIP. W związku z tym należało uznać, że organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku skarżącego i w zakresie wskazanych danych pozostawał w bezczynności. Organ powinien zatem, po uprzednim dokonaniu anonimizacji, udostępnić wnioskowane informacje, których nie zamieścił na stronie BIP. Jeśli zaś organ uznał, że wnioskowane informacje nie mogą być udzielone ze względu na negatywną przesłankę ich udostępnienia (np. ochronę prywatności) to może odmówić ich udostępnienia, powinien uczynić to jednak w procesowej formie decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2020 r. w zakresie punktów 7 i 9 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt.

W pozostałym zakresie organ udostępnił wnioskowane informacje 29 czerwca 2020 r. czyli znacznie przed wyznaczonym przez siebie terminem przypadającym na 20 lipca 2020 r. W ocenie Sądu tak nieznaczne przedłużenie terminu było w nadzwyczajnej sytuacji epidemicznej jak najbardziej uzasadnione. Rację ma co prawda skarżący, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do której wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID. Jednakże nie sposób nie zauważyć, że zagrożenie związane z koronawirusem zasadniczo wpłynęło na organizację i sposób rozpatrywania spraw przez organy, znacznie go wydłużając. Zagrożenie epidemiologiczne wymusiło reorganizację pracy działania urzędów i wydłużyło czas oczekiwania na załatwienie poszczególnych spraw, co jest rzeczą powszechnie wiadomą.

Nadto odpowiedź na wniosek skarżącego wymagała większego nakładu pracy, choćby z uwagi na ilość pytań zawartych we wniosku. Dlatego też przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, zwłaszcza tak nieznaczne jak w niniejszym przypadku, należy ocenić jako w pełni uzasadnione.

W związku z powyższym Sąd orzekł w pkt II wyroku o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt III wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny.

O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych, opłata skarbowa w wysokości 17 złotych i koszty zastępstwa procesowego, które uwzględniono częściowo w wysokości 200 zł, z uwagi na to, że skarga została uwzględniona również jedynie w części.