Uzasadnienie
Z przekazanych akt tej sprawy wynika, że P.K. (dalej jako: "Skarżący") w dniu 30 maja 2020 r. zwrócił się za pomocą środków komunikacji elektronicznej do Gminy G., na adresy mailowe: [...], z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących dokumentów:
- 1. Przesłanie pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Kierownika [...] Centrum Sportu i Turystyki, w wyniku którego na tym stanowisku został zatrudniony Pan L.P.;
- 2. Przesłanie kserokopii umowy o pracę zawartej z Panem L.P. wraz z przydziałem czynności oraz kserokopii wypowiedzenia umowy o pracę;
- 3. Przesłanie kserokopii umowy z kancelarią prawną obsługującą Urząd Gminy G.;
- 4. Przesłanie regulaminu zamówień publicznych poniżej 30 tyś. euro obowiązującego w okresie od XI 2018 r. wraz ze wszystkimi zmianami.
Wskazał, że wnioskowane informacje drogą mailową lub pocztą tradycyjną należy przesłać na adres: [...].
Pismem z 22 czerwca 2020 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy (dalej, jako: "Wójt", "organ") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 stawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem i wnosząc o zobowiązanie Wójta do udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
W motywach uzasadnienia wskazano, że pomimo prośby o potwierdzenie otrzymania informacji z 30 maja 2020 r., ani sekretariat Wójta ani sekretarz gminy tego nie uczynili. Jednak adresy, na które wystąpiono o informację są poprawne. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żądanej informacji, czym przekroczył ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej. Wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności w nich wskazane.
Organ podkreślił, że Skarżący pozostaje w otwartym konflikcie z Wójtem Gminy. Stwierdził również, że cechuje go uporczywość w składaniu kolejnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśniono, że żaden ze wskazanych we wniosku Skarżącego adresów nie są w żaden sposób obsługiwane przez Gminę G. Wniosek taki nie wpłynął zatem skutecznie do organu. Niemniej udzielono odpowiedzi w dniu 29.06.2020 r. Przedstawiono tło konfliktu dotyczące odmiennych stanowisk w kwestii wyliczenia dotacji dla prowadzonego Niepublicznego Punktu Przedszkolnego, jak też umowy najmu lokalu z [...]r. wykorzystywanego na prowadzenie ww. punktu przedszkolnego na czas określony, przedłużonej następnie na kolejny okres przez Stowarzyszenie A. Ostatecznie umowa ta ze Skarżącym została rozwiązana ze skutkiem na dzień [...] r., co spotkało się z niezadowoleniem Skarżącego i wnioskami o udzielenie informacji publicznej.
Wyjaśniono, że pomimo licznych wniosków składanych do organu nie pozostawiano ich bez rozpoznania i udzielenia odpowiedzi. W 2019 i 2020 r. Skarżący samodzielnie, lub przy pomocy Stowarzyszenia A składał co miesiąc po kilka zapytań o informację. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi, w miesiącu lipcu 2020 r. złożono 10 zapytań o udzielnie informacji publicznej. Powyższe dowodzi, że zachowanie Skarżącego stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Zestawienie bowiem treści i ilości złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między rozwiązaniem umowy najmu, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielnie informacji publicznej, wskazuje że Skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu tej sprawy wynika, że złożony wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie mu funkcjonowania Urzędu.
W piśmie z dnia 24 sierpnia 2020 r. Skarżący, w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, podkreślił, że wbrew stanowisku Wójta wniosek z 30 maja 2020 r. wysłany został na prawidłowe adresy mailowe: [...], na które już wcześniej wysyłane były wnioski o udzielenie informacji publicznej m.in. 26 kwietnia 2020 r., o godz. 17.34 - na który uzyskano odpowiedź pismem z 5 maja 2020 r., na mail z 23 maja 2020 r., o godz. 15.56 uzyskano odpowiedź pismem z 29 czerwca 2020 r. Zatem twierdzenie o przesłaniu wniosku na adresy mailowe nie obsługiwane przez Gminę G. jest "kłamstwem".
Dodatkowo zarzucono, że wprawdzie organ przesłał pismem z 29 czerwca 2020 r. odpowiedź na wniosek wraz z załącznikami lecz przesłane informacje są w ocenie Skarżącego wybiórcze. Nie udzielono bowiem pełnej odpowiedzi na pytania nr 1 i 4. W ocenie Skarżącego organ pozostawał w bezczynności nie tylko w momencie złożenia skargi, ale w zakresie odpowiedzi na pytania te nadal pozostaje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Skarżący pismem z 30 maja 2020 r., wniesionym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wystąpił do Wójta Gminy (dalej: Wójt Gminy) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów:
- 1. Przesłanie pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Kierownika [...] Centrum Sportu i Turystyki, w wyniku którego na tym stanowisku został zatrudniony Pan L.P.;
- 2. Przesłanie kserokopii umowy o pracę zawartej z Panem L.P. wraz z przydziałem czynności oraz kserokopii wypowiedzenia umowy o pracę;
- 3. Przesłanie kserokopii umowy z kancelarią prawną obsługującą Urząd Gminy G.;
- 4. Przesłanie regulaminu zamówień publicznych poniżej 30 tyś. euro obowiązującego w okresie od XI 2018 r. wraz ze wszystkimi zmianami.
Podał, że wnioskowane informacje należy przesłać drogą mailową lub pocztą tradycyjną na wskazany adres. Do dnia wniesienia skargi 22 czerwca 2020 r. wskazanej informacji organ nie udzielił. Z przekazanych akt wynika, że dopiero 29 czerwca 2020 r. Wójt udzielił informacji wraz z załączonymi dokumentami.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności co do pełnego rozpoznania wniosku w zakresie pkt 1.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Podkreślenia wymaga, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z powyższych czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych
W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu tego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2445/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Analizując żądania Skarżącego, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W tym miejscu wskazać należy, że przepis ten został wprowadzony ustawą z 17 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 132, poz. 1110), która wprowadzała zmiany w licznych ustawach w zakresie zasad naboru na stanowiska publiczne. W większości z tych przepisów wprowadzono zasadę publikowania informacji o konkursach, kandydatach i innych okolicznościach w Biuletynie Informacji Publicznej z dodatkowym wskazaniem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ wprawdzie po wniesieniu skargi lecz udzielił informacji wnioskowanej przez Skarżącego w zakresie pkt 2, 3 i 4 złożonego wniosku.
Natomiast w odniesieniu do pkt 1 wniosku z 30 maja 2020 r., którym wystąpiono o udzielenie wszystkich informacji i dokumentów dotyczących przeprowadzonego konkursu na stanowisko Kierownika [...] Centrum Sportu i Turystyki należy stwierdzić, że w tym zakresie nie udzielono wyczerpującej informacji. Jak wynika bowiem z pisma z 29.06.2020 r. w odniesieniu do tego pytania poinformowano, że informacje dotyczące przeprowadzenia konkursu na to stanowisko zostały zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej pod adresem: [...] – zakładka nabór pracowników. W załączeniu organ przekazał również notatkę z przeprowadzonej oceny merytorycznej złożonych aplikacji z [...] 2020 r. oraz kopię protokołu z przeprowadzonego otwartego konkursu z [...] 2020 r. Niewątpliwie w odniesieniu do tego pytania organ udzielił częściowo odpowiedzi odsyłając nadto do Biuletynu Informacji Publicznej. Co do zasady jest to uprawnione działanie, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.
Jednakże na stronie BIP nie widniały wszystkie informacje, o które zwracał się Skarżący w swoim wniosku, tj. w pytaniu 1. Skarżący zwrócił się o przesłanie pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Kierownika [...] Centrum Sportu i Turystyki, w wyniku którego na tym stanowisku został zatrudniony Pan L.P.
Jak wynika z ogłoszenia o naborze przez Wójta Gminy (załącznik do Zarządzenia nr [...] z dnia [...] r.) na wolne stanowisko urzędnicze ww. Kierownika, w ramach wymaganych dokumentów wskazano list motywacyjny, życiorys (CV) z opisem przebiegu dotychczasowej pracy zawodowej, kopie dokumentów potwierdzających kwalifikacje i wykształcenie kandydata (akta sądowe k. – 30). Niewątpliwie wszystkie te dokumenty zawierały się w żądaniu Skarżącego co do udostępnienia dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko Kierownika [...] Centrum Sportu i Turystyki.
Wskazane powyżej dokumenty nie zostały zamieszczone na stronie BIP. W związku z tym należało uznać, że organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku Skarżącego i w zakresie wskazanych danych pozostawał w bezczynności. Organ powinien, zatem, po uprzednim dokonaniu anonimizacji, udostępnić wnioskowane informacje, których nie zamieścił na stronie BIP. Jeśli zaś organ uznał, że wnioskowane informacje nie mogą być udzielone ze względu na negatywną przesłankę ich udostępnienia (np. ochronę prywatności) to może odmówić ich udostępnienia, powinien uczynić to jednak w procesowej formie decyzji
Reasumując, ponieważ wniosek Skarżącego z 30 maja 2020 r. w zakresie punktu 1 w dacie orzekania przez Sąd nie został załatwiony, gdyż nie udzielono pełnej informacji w tym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Wójta Gminy do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni – pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozstrzygając wniosek, z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p., rozważeniu przez organ podlegać będzie i to, czy w żądanych dokumentach nie ma informacji podlegających prawnej ochronie z ust. 1 i ust. 2 tego przepisu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stwierdzając bezczynność organu, Sąd nie jest władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści.
Ponieważ w pozostałym zakresie organ udostępnił informacje pismem z 29 czerwca 2020 r. wraz z przekazanymi załącznikami obejmującymi zarówno treść umów, jak też wystawione faktury i rachunki, Sąd orzekł w pkt II wyroku o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.
Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt III wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że skoro wniosek Skarżącego nie wpłynął na adres mailowy podany na stronie BIP Urzędu Gminy G. jako adres do kontaktu, na który należy występować celem uzyskania informacji publicznej, to organ nie jest zobowiązany do udzielenia informacji na wniosek, który wpłynie na inny adres. Oczywiście takie przeświadczenie organu pozostaje błędne. Skoro bowiem organ na swojej stronie Urzędu Gminy podaje m.in. adres mailowy, na który wpłynął wniosek Skarżącego, to bez względu na okoliczność, czy ten adres służy do kontaktu z organem w celu uzyskania informacji publicznej czy też służy innym celom, o ile umieszczony został na oficjalnej stronie Urzędu Gminy, to stanowi adres, na który Skarżący miał prawo kontaktować się z organem także w kwestii uzyskania informacji publicznej.
Nadto jak wynika z przesłanej przy piśmie Skarżącego z 24 sierpnia 2020 r. informacji, na ten adres mailowy otrzymywał on wcześniej informacje od organu. Stąd Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia Skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny. Rażącym naruszeniem prawa będzie taki stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego, będącego adwokatem, przy czym w tym zakresie Sąd miał możliwość odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Koszty zastępstwa procesowego uwzględniono częściowo w wysokości 240 zł, z uwagi na to, że skarga została uwzględniona również jedynie w części.