Uzasadnienie
M.P. (dalej: "Skarżący") wnioskiem z 24 maja 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego "[...]" (dalej: "Dyrektor ZK") o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie, czy:
- 1) na terenie ww. Zakładu Karnego znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, w wejściu do celi zamontowano kratę koszową (dystansującą), a celę całodobowo można monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk;
- 2) na terenie ww. Zakładu Karnego jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej), uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczenie celi;
- 3) administracja ww. Zakładu Karnego, na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego, stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Zakładzie - na podstawie § 4 ust. 1 pkt. 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi, przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Skarżący wniósł o udzielenie informacji, w przypadku gdy taka praktyka jest lub była stosowana, wobec ilu osadzonych ww. środki były stosowane w latach 2015 - 2019 i na dzień sporządzenia informacji.
- 4) administracji ww. Zakładu Karnego jest znana praktyka polegająca na stałej, całodobowej bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.
Wnioskodawca wniósł o doręczenie informacji listowanie.
Pismem z 12 czerwca 2020 r. Dyrektor ZK poinformował Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.
Następnie, w piśmie z 18 czerwca 2020 r. podał, że: cele mieszkalne oraz ich zabezpieczenia znajdujące się w dyspozycji ww. Zakładu Karnego, są zgodne z Wytycznymi Nr 1/2019 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 17 czerwca 2019 r. w sprawie wymagań technicznych i ochronnych dla pawilonów zakwaterowania osadzonych w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, a system ochronny oparty jest na wytycznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 17 października 2016 r. w sprawie sposobów ochrony jednostek organizacyjnych Służby Więziennej i wewnętrznej instrukcji ochronnej.
Ponadto poinformował, że administracja Zakładu Karnego stosuje się do zapisów zawartych w Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności. Podał też ilość decyzji o umieszczeniu w celi monitorowanej w latach: 2020 r. - 116, 2019 r. - 152, 2018 r. – 177 i 2016 r. - 209. Wyjaśnił, że nie jest możliwa do ustalenia ilość wydanych decyzji w 2017 r., gdyż dokumentacja ta uległa przypadkowemu zniszczeniu na skutek zalania archiwum jednostki w 2018 r. Dodał, że dokumentowanie decyzji o umieszczaniu osadzonych w celach monitorowanych w formie papierowej rozpoczęto w 2016 r., zatem brak jest informacji, ile takich decyzji wydano w 2015 r.
Skarżący 22 czerwca 2020 r. wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora ZK, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie Skarżącemu żądanej informacji publicznej, a jedynie:
- - w odniesieniu do punktu 1 wniosku udzielenie informacji o zgodności cel mieszkalnych i ich zabezpieczeń z wytycznymi zawartymi w aktach normatywnych, gdy przedmiotem pytania było wskazanie przez organ czy na terenie Zakładu Karnego znajduje się konkretnie wyposażona cela mieszkalna, w której można całodobowo monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk;
- - w odniesieniu do punktu 2 wniosku udzielenie informacji, że system ochrony oparty jest na wytycznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, podczas gdy przedmiotem pytania było wskazanie przez organ istnienia konkretnego stanowisko ochronnego w Zakładzie Karnym;
- - w odniesieniu do punktu 3 wniosku z dnia 24 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, udzielenie informacji o ogólnej liczbie wydanych decyzji o monitorowaniu zachowania osadzonego, przy czym przedmiotem pytania wniosku skarżącego było wskazanie przez organ czy administracja Zakładu Karnego wobec osadzonych przebywających w Zakładzie Karnym, na podstawie decyzji o monitorowaniu zachowania osadzonego, stosuje konkretne środki profilaktyczne;
Zarzucił też, że z naruszeniem art. 14 ust. 1 ww., organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z treścią wniosku.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora ZK do udostępnienia w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, informacji publicznej w zakresie pytań 1 - 3 wniosku i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z 22 lipca 2020 r. Dyrektor ZK poinformował Skarżącego, że: w Zakładzie Karnym znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, wejścia do celi znajduje się krata koszowa, gdzie można całodobową kontrolować zachowania osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. W tej jednostce nie ma stanowiska ochronnego oraz dodał, że Zakład Karny od 2015 r. do dnia dzisiejszego nie stosuje środków profilaktycznych, o których mowa w przedmiotowym piśmie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie Skarżącemu wnioskowanej informacji, ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził m.in., że 18 czerwca 2020 r. udzielił Skarżącemu odpowiedzi, a 22 lipca 2020 r. sporządził kolejną odpowiedź, gdyż Skarżący ocenił, że udzielona odpowiedź nie jest wyczerpująca. Zauważył ponadto, że pytanie nr 3 łączy w sobie pytanie nr 1, organ udzielając zatem szczegółowej odpowiedzi na pytanie nr 3, udzielił jednocześnie odpowiedzi na pytanie nr 1.
W replice na odpowiedź na skargę Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o zasądzenie faktycznie poniesionych kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji.
Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są m. in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848, z późn. zm.), dalej: "u.s.w.", jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m. in. zakłady karne. Zgodnie zaś z art. 6 u.s.w. koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Jak wynika z art. 7 pkt 3 u.s.w. dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej.
Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskował Skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., to jest informację o działalności i organizacji podmiotu publicznego, w tym sposobie realizacji przez niego zadań publicznych oraz posiadanego przezeń majątku. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).
Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).
Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że Dyrektor ZK winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16; CBOSA).
W kontekście powyższego przyjąć należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 24 maja 2020 r., która ustała jednak 22 lipca 2020 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej, przez uzupełnienie, udzielonej pismem z 18 czerwca 2020 r., odpowiedzi i doprecyzowanie wyjaśnień w odniesieniu do każdego z pytań zawartych we wniosku.
W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).
W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w pkt. I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Dyrektor ZK udzielił bowiem Skarżącemu informacji publicznej w terminie podanym w piśmie z 12 czerwca 2020 r., a po otrzymaniu skargi - niezwłocznie doprecyzował w żądanym zakresie udzieloną odpowiedź.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.