Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 marca 2018 r., "[...]" (dalej jako "skarżąca"), zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" (dalej jako "organ administracji") o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na 26 szczegółowych pytań z zakresu szczepień, w szczególności dotyczących powikłań poszczepiennych oraz kwestii statystycznych, legislacyjnych i odpowiedzialności prawnej w tym zakresie. Wyjaśniła, że zamierza zaszczepić dziecko, lecz potrzebuje odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, aby podjąć odpowiedzialnie decyzję w tym przedmiocie.
W piśmie z dnia 5 marca 2018 r., doręczonym skarżącej dnia 11 kwietnia 2018 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]"udzielił odpowiedzi na pytania wymienione we wniosku, wyjaśniając w odniesieniu do 15 pytań, że nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi z uwagi na brak danych w tym zakresie.
Skargą z dnia 6 kwietnia 2018 r., która wpłynęła do Sądu w dniu 11 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek zgodnie z żądanym zakresem. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi na wniosek z dnia 14 marca 2018 r., a organ nie wydał również decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Ponadto, przywołała orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące bezczynności organów administracji.
W wykonaniu zarządzenia Z-cy Przewodniczącej Wydziału II z dnia 11 kwietnia 2018 r., skargę przesłano tego samego dnia organowi administracji.
W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 16 kwietnia 2018 r., w tym dniu organ udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem skarżącej. Tym samym, nie zaistniała zarzucana bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W analizowanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji.
W rozpoznawanej sprawie, skarżąca uczyniła adresatem wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Braniewie, domagając się informacji z zakresie obowiązkowych szczepień. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w zakresie, w jakim dotyczą przedmiotu działalności i kompetencji organu administracji publicznej. Organ administracji winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Także w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego.
W kontekście powyższego, przyjąć należało, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2018 r., która jednak ustała w dniu 11 kwietnia 2018 r., czyli w dacie złożenia skargi do Sądu, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W tym dniu bowiem organ wysłał żądaną informację. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne rozpoczyna się z chwilą wniesienia skargi do organu administracji publicznej. Przedmiotowa skarga została zatem wniesiona w dacie jej nadania przez Sąd do organu administracji.
We wskazanym wyżej piśmie organ administracji prawidłowo załatwił wniosek skarżącej, udzielając jej informacji w posiadanym zakresie.
W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).
W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku.
W obowiązującym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Samo natomiast uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p., które w stanie faktycznym sprawy trwało niecałe dwa tygodnie, nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył ustawowy – czternastodniowy - termin do załatwienia wniosku skarżącej, należało jednak uwzględnić, że uchybienie to wynikało z błędnego przekonania organu o obowiązywaniu w sprawie terminów załatwienia spraw przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), co sugeruje powołanie w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99.
W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto w pkt. 3 wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a.