Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. M.M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: PINB) o legalizację samowolnie wybudowanego w latach 1998 - 2005 domu mieszkalnego w miejscowości G., gm. D. W odpowiedzi PINB pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. wezwał zainteresowanego do złożenia wyjaśnień w sprawie wnioskowanej legalizacji na działce geodezyjnej nr [...] w miejscowości G. W dniu 29 lipca 2015 r. (data złożenia w sekretariacie PINB) M.M., działając przez pełnomocnika adwokat M.G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpatrzenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w m. G. gm. D. na działce nr [...], z którym to wnioskiem wystąpił skarżący w dniu 20 grudnia 2007 r. Wniesiono o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie PINB grzywny w wysokości według uznania Sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że PINB z naruszeniem art. 35 k.p.a. nie rozpoznał złożonego wniosku, jak również nie poinformował o żadnych czynnościach, czy okolicznościach wpływających na niezałatwienie sprawy w terminie. Podniesiono, że w tej sprawie wykonano tylko jedną czynność w dniu 17 kwietnia 2008 r. i od tego momentu nie podejmowano żadnych działań. Nadto wskazano, ze skarżący w dniu 27 lipca 2015 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że sprawa legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jest rozpatrywana od 2007r. i obecnie postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia wymaganych do legalizacji dokumentów w terminie 3 miesięcy. Wskazano, że następny etap legalizacji może zostać przeprowadzony dopiero po dostarczeniu wymaganych dokumentów. Podniesiono, że skarga wniesiona na działanie PINB jest słuszna z uwagi na zbyt długi czas jej rozpatrywania lecz z uwagi na podjęte i zintensyfikowane działania organu zmierzające do zakończenia postepowania skargę należy oddalić. Podkreślono, że prowadzone postepowanie jest skomplikowane, dlatego należy wyjaśnić wszelkie zawiłości i niejasności.
Natomiast postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w G. na działce nr [...], stwierdził że zażalenie jest uzasadnione w zakresie bezczynności organu do dnia [...] 2015r. oraz odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy wobec podjęcia przez PINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] działań w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia, w terminie 3 miesięcy, dokumentów niezbędnych do dokonania legalizacji.
Na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała wniesioną skargę. Oświadczyła, że termin wyznaczony do przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów na wniosek skarżącego został przesunięty do końca 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy ppsa., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił PINB bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 20 grudnia 2007 r. dotyczącego legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. G. gm. D. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy ppsa.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem wniósł on zażalenie do WINB na niezałatwienie sprawy w terminie.
Nadto, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Wskazać zatem należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm), zgodnie z którym do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowalnego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48-51, co oznacza, że organ ten był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie legalizacji samowolnej budowy budynku mieszkalnego.
Nadto przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność należy wyjaśnić, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm), dalej: kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa.).
Z kolei przepis art. 35 § 4 kpa. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Do terminów wskazanych w art. 35 kpa. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 kpa.).
W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 września 2013 r., sygn. I SAB/Wa 337/13 i z dnia 5 września 2013 r., sygn. I SAB/Wa 444/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, https://cbois.nsa.gov.pl).
Analizując akta rzeczonej sprawy i podejmowane w trakcie prowadzonego postępowania czynności skład orzekający Sądu uznał, że PINB pozostawał w bezczynności do dnia wydania postanowienia z dnia [...] nr [...] nakładającego na skarżącego, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązki dotyczące przedłożenia wymaganych dokumentów, które to postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 lipca 2015 r.
Skoro M.M. w dniu 20 grudnia 2007 r. złożył do organu wniosek, to ten winien sprawę załatwić w terminie określonym w art. 35 kpa., bądź też o każdym terminie niezałatwienia sprawy w terminie winien powiadomić wnioskodawcę. W rzeczonej sprawie takie działania nie zostały podjęte, jak również przez kilka lat w sprawie tej organ nie podjął jakichkolwiek działań. Z zestawienia daty podjętego postanowienia oraz daty jego przekazania do wysyłki, wynika, że działanie to mogło być następstwem skargi wniesionej przez skarżącego na bezczynność organu.
Reasumując w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2007 r. lecz stan ten został usunięty po wniesieniu skargi, a przed przekazaniem jej do Sądu. PINB podjął bowiem czynności wydając ww. postanowienie nakładające obowiązki, zatem nie budzi wątpliwości okoliczność, że bezczynność - będąca przedmiotem skargi - przestała istnieć po jej wniesieniu, skoro organ podjął działanie zainicjowane wnioskiem skarżącego, natomiast wydanie decyzji bez zebrania niezbędnych przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane materiałów uniemożliwiało wydanie decyzji w sprawie.
W tym stanie rzeczy uznać należało, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy ppsa. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro wniosek skarżącego o podjęcie działań w sprawie nim zainicjowanej uzyskał należyty bieg poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu dotyczące jego rozpoznania stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa. Z tego też względu orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.
Nie stało się jednakże bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny.
Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie ustawy ppsa. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o legalizację samowolnej budowy domu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro wniosek złożono w dniu 20 grudnia 2007 r., jedyną zaś czynność przeprowadzono w dniu 17 kwietnia 2008 r. polegającą na sporządzeniu protokołu z rozpytania skarżącego na temat daty budowy wskazanego budynku i do dnia [...] 2015 r. tj. do wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki, przez okres 7 (siedem) lat organ pozostawał bezczynny, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że taka bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa tj. podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 12, art. 35 i art. 36 kpa. Okoliczność powyższa uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy ppsa. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten wprawdzie nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu jest oczywiste, postępowanie PINB niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa. zasadę zaufania do organów Państwa, zwłaszcza w kontekście prowadzenia procedury rozpoznawania wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2007 r..
Reasumując powyższe Sąd, uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy ppsa. w związku z art. 154 § 6 ustawy ppsa. miarkując jedynie jej wysokość do kwoty 500 zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny w pkt III wyroku na wskazanym poziomie, Sąd miał również na względzie, że w dniu orzekania przez Sąd podjęte zostały już działania zmierzające do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od PINB na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa, rozstrzygnięto w pkt IV sentencji na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy ppsa. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).