Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt wynika, że Prezydent Miasta powołując się na art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), wszczął z urzędu w dniu "[...]" postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w "[...]" przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obr. "[...]", stanowiącej własność Gminy. Z uwagi na okoliczność, iż A. U. nie był jedynym użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, a pozostali użytkownicy wieczyści, a następnie ich spadkobiercy nie wyrażali woli przekształcenia przysługującego im prawa sprawa nie została załatwiona pozytywnie. Po kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli orzeczeń wydanych w tej sprawie WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 933/09, oddalił skargę w tej sprawie.
W dniu "[...]" A. U. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej działki. Jako podstawę prawną wskazał ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podał, że jest jedynym użytkownikiem, który ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej.
Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr "[...]", obręb "[...]", przy "[...]" w "[...]", na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ w uzasadnieniu wskazał, powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", iż stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie, wobec czego postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Wyjaśniono również stronie, że przekształceniu w prawo własności może podlegać użytkowanie wieczyste, jako całość, nigdy zaś udział w tym prawie. W sytuacji zatem, gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego w formie niepodzielnych udziałów, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości.
Przytoczono także art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), zgodnie z którym z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in. na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 860/10, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wskazując w uzasadnieniu na konieczność przeprowadzenia niezbędnych ustaleń w tej sprawie.
W dniu "[...]" A. U. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, między innymi na bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia "[...]", w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
W dniu "[...]" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło zażalenie A. U. na bezczynność Prezydenta w przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Natomiast, w dniu "[...]" A. U. wniósł do WSA w Olsztynie kolejną skargę na bezczynność Prezydenta w przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W piśmie procesowym z dnia "[...]" Prezydent Miasta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego przez organ w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazując, że sprawa była przedmiotem wielokrotnych odwołań i skarg do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Z tego powodu, na wniosek skarżącego z dnia "[...]" udzielono odpowiedzi pismem z dnia "[...]" w którym poinformowano, iż kolejny wniosek o przekształcenie nie może być rozpoznany, gdyż w tej sprawie toczy się już postępowanie przed SKO, nadto rozpoznawana była przed WSA skarga na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia "[...]". Wyjaśniono, iż na zażalenie skarżącego odnośnie braku rozpoznania wniosku z dnia "[...]" zostało wniesione zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia "[...]" uznało zażalenie za niezasadne stwierdzając, iż na to żądanie strony organ udzielił odpowiedzi.
Nadto wskazano, iż decyzją z dnia "[...]" umorzono postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek skarżącego, który od tej decyzji złożył odwołanie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Na tą decyzję A. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie Kolegium. Podkreślono także, iż stosownie do wytycznych decyzji SKO z dnia "[...]" wystąpiono do pozostałych współużytkowników wieczystych o określenie, czy wyrażają chęć przekształcenia ich prawa. W dniu "[...]" skarżący dołączył postanowienie Sądu będące zgodą pozostałych współużytkowników wieczystych na przekształcenie, w związku z czym wszczęto postępowanie w stosunku do pozostałych współużytkowników wieczystych.
W piśmie z dnia "[...]", będącym odpowiedzią na skargę A. U. z dnia "[...]", Prezydent w całości przytoczył argumentację zawartą w piśmie procesowym z dnia "[...]".
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 23/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. U. z dnia "[...]" na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]" uzupełnionego wnioskiem z dnia "[...]" dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Decyzją z dnia "[...]" ("[...]") Prezydent Miast, po rozpatrzeniu m.in. wniosku A. U., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w "[...]" przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obr. "[...]", na rzecz dotychczasowych współużytkowników wieczystych.
Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za nieuzasadnione zażalenie A. U. z dnia "[...]" na bezczynność Prezydenta w przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest oczywiście bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a ustawy p.p.s.a., a zatem m.in. w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej.
Punktem wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie musi być prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 23/11, oddalający skargę A. U. na bezczynność Prezydenta Miasta "[...]" w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]" uzupełnionego wnioskiem z dnia "[...]" dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał m.in., że Prezydent Miasta nie pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]" powtórzonego w dniu "[...]" w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w "[...]" przewidzianego ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.), bowiem na wniosek ten wydana została decyzja z dnia "[...]", którą umorzono postępowanie w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na to rozstrzygniecie skarżący złożył odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 860/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wskazując na konieczność przeprowadzenia niezbędnych ustaleń w tej sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze na posiedzeniu w dniu "[...]" ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W powyższym stanie faktycznym Sąd wskazał, iż Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]", gdyż wydał decyzję z dnia "[...]". Ponieważ decyzja ta nie posiadała przymiotu ostatecznej ani prawomocnej, skarżący skutecznie skontrolował jej legalność w postępowaniu drugoinstancyjnym, jak i przed sądem administracyjnym. W efekcie takiego postępowania nie można było uznać, że organ pierwszej instancji pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony, skoro wydał decyzję, zaś nie w jego gestii pozostawała kwestia kontroli jej legalności.
Ponadto Sąd wskazał, iż pisma skarżącego z dnia "[...]" nie można było uznać za nowy wniosek o przekształcenie, skoro sprawa dotycząca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nadal pozostawała w toku instancyjnego rozpoznawania.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi była wyłącznie kwestia bezczynności organu - Prezydenta Miasta. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w danej sprawie, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy w pierwszej instancji należy określać według przepisów regulujących zasady wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61-66 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Co jednak istotne o sposobie złożenia skutecznego żądania co do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decydują także przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 powyższej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącego), w przypadku, gdy z wnioskiem występują osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego.
Kategoryczne sformułowanie przepisu, iż z żądaniem "występują" wszyscy użytkownicy wieczyści oznacza, iż żądaniem wywołującym skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodne żądanie wszystkich współużytkowników wieczystych. Bez zgody wszystkich postępowanie administracyjne nie może być ani wszczęte, ani prowadzone. Co więcej, brak zgody nie mógł być w żaden sposób sanowany przez działanie organu administracji publicznej, albowiem osiągnięcie wymaganej ustawowo jednomyślności jest sprawą cywilną. Jednomyślność zapewniają zgodne oświadczenia woli wszystkich współużytkowników; w braku takiej zgody współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd cywilny, który orzeknie w postępowaniu nieprocesowym, wydając postanowienie udzielające zastępczej zgody, bądź odmawiające udzielenia wnioskowanej zgody (odpowiednie zastosowanie art. 199 K.c.).
W niniejszej sprawie wniosek złożony przez skarżącego, będącego jednym z kilku współużytkowników wieczystych nie mógł stanowić "żądania wszystkich" powodującego wszczęcie postępowania administracyjnego, z czego skarżący zdawał sobie sprawę. Dopiero postanowienie Sądu Rejonowego zezwalające na wystąpienie do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr "[...]", Obr. Ew. "[...]", położonej w "[...]" przy "[...]" pozwoliło organowi pierwszej instancji prowadzić postępowanie wyjaśniające (wycena nieruchomości, rozpoznanie wniosków o bonifikatę), a w konsekwencji podjąć w dniu "[...]" decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Stwierdzić zatem należy, iż na dzień orzekania organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem rozpoznał wniosek skarżącego, wydając decyzję z dnia "[...]".
Wyjaśnić należy, iż w sprawie dotyczącej bezczynności organu, Sąd nie dokonuje kontroli legalności wydanej decyzji (w niniejszej sprawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności), a jedynie kontroluje, czy organ zobowiązany do wydania decyzji lub aktu taką czynność podjął, czy też pozostaje w bezczynności.
Z uwagi na to, że Prezydent Miasta wydał decyzję w dniu "[...]" uznać należy, iż nie pozostaje on w bezczynności.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż skarga na bezczynność organu w niniejszej sprawie jest bezzasadna i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.