Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 1 marca 2023 r. M. W. (dalej jako: "skarżący", "strona") złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Powiatowego Urzędu Pracy (dalej jako: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu w formacie pdf umowy o pracę Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy.
Natomiast 14 marca 2023 r. pocztą elektroniczną skarżący otrzymał odpowiedź od organu, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna.
Pismem z 17 marca 2023 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z 1 marca 2023 r. o udostępnianie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu jest błędne, albowiem za utrwalone uznać należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wnioskowane informacje nie stanowią w jego ocenie informacji publicznej. Wskazano również, że informacje o zarobkach zastępcy Dyrektora zawarte są w jego oświadczeniach majątkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.
Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).
W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".
Podkreślić należy, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2018 r. I OSK 2149/16).
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.
Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.
Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14).
Niewątpliwie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu administracji publicznej zobowiązanego co do zasady do udzielania takich informacji. Wniosek taki w ocenie Sądu bez wątpienia w swoim zakresie przedmiotowym obejmuje informacje o charakterze publicznym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot.
Podzielić także należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym - co do zasady - umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., I OSK 2701/18 i powołane tam orzecznictwo).
Pamiętać przy tym należy oczywiście, że prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz.
30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, stojąc jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 stwierdził, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że odmowa udostępnienia określonych informacji publicznych objętych ochroną prywatności odbywa się tylko w procesowej formie decyzji administracyjnej.
Jeśli zaś organ uznał, że informacje o zarobkach Zastępcy Dyrektora PUP zawarte są w jego oświadczeniach majątkowych to powinien w tym zakresie odesłać wnioskodawcę do konkretnego źródła. Z całą pewnością jednak odpowiedź organu nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i nie wypełnia jego zakresu.
Nadmienić również należy, że wyrok WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2020 r. III SAB/Gl 76/20, na który powołał się organ w odpowiedzi na skargę - na poparcie tezy o braku charakteru publicznego wnioskowanych informacji - został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lipca 2021 r., III OSK 3275/21.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do rozpoznania wniosku skarżącego M. W. z dnia 1 marca 2023 r. - w terminie 14 dni.
Wskazać należy, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia wnioskowanych informacji. Sąd natomiast przyjął, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej. Organ zobowiązany będzie natomiast rozważyć w jakim zakresie ta informacja ma zostać udzielona.
Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że podmiot zobowiązany pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącej został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącej uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny.
O kosztach orzeczono w pkt III wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1.