Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 maja 2016 r. J. H. wywiódł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlaneg zarzucając organowi brak załatwienie wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r. w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., uchylanie się od podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do samowolnego, wbrew przepisom prawa, prowadzenia budowy budynku jednorodzinnego przy ul. A w A przez inwestorów: R. G. i L. G. - po wydanym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w dniu 24 marca 2016 r. sygn. akt: II SA/Ol 320/15.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do niezwłocznego dokonania czynności mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem działań inwestorów w związku z wydanym wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ukaranie organu grzywną, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi J. H. wskazał, że dnia 24 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 320/15 uchylił (miedzy innymi) decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" zmienioną postanowieniem z dnia "[...]", zatwierdzającą R. G. i L. G. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. A i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót.
Skarżący argumentował, że zgodnie z art. 152 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Pomimo wydanego ww. wyroku przez WSA w Olsztynie (nieprawomocny), inwestorzy przez cały czas prowadzą budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A w A. Skarżący podniósł, że pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. zawnioskował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie stosownych działań w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego przy ul. A wbrew przepisom prawa w związku z wydanym wyrokiem WSA w Olsztynie w dniu 24 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego do dnia dzisiejszego nie podjął w przedmiotowej sprawie żadnych działań. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlaneg poinformował natomiast skarżącego, że: "nie może podjąć czynności administracyjnych w opisywanej sprawie, ponieważ decyzje organu I i II instancji dotyczące budynku mieszkalnego przy ul. A w A są ostateczne".
W ocenie J. H. PINB uchylając się od podjęcia działań w przedmiotowej sprawie, akceptuje łamanie prawa przez inwestorów budynku przy ul A (bezprawne prowadzenie budowy), ignoruje wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., który skutkuje, że zastosowanie mają przepisy art. 152 § 1 ustawy p.p.s.a. i obecnie nie może podlegać wykonaniu decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót przy budowie budynku przy ul. A. Inwestorzy budynku przy ul. A po wydaniu wyroku przez WSA w Olsztynie w dniu 24 marca 2016 r. cały czas kontynuują budowę pomimo, że prawnie jest to niedopuszczalne. Aktualnie zakończyli wykonywanie konstrukcji zewnętrznych żelbetowych schodów wejściowych na parter budynku od strony ul. A oraz prowadzą roboty wykończeniowe wewnątrz budynku.
Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przestrzegając obowiązujących przepisów prawa rażąco narusza art. 6 i 7 K.p.a.. narażając inwestorów budynku przy ul. A na niebezpieczeństwo poniesienia znacznej szkody.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. PINB dla wskazał, że wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję z dnia "[...]" wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok został zaskarżony i jest to okoliczność bezsporna.
W tej sytuacji - w ocenie organu - budzi zdziwienie niecierpliwość skarżącego, zarzucającego organowi bezczynność, polegającą na uchylaniu się od podjęcia działań w sprawie oraz ignorowanie wspomnianego wyżej wyroku WSA w Olsztynie. PINB podniósł, że Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że "wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24-03-2016r. nie jest prawomocny gdyż został zaskarżony kasacyjnie do WSA, a w wyroku tym sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji. W związku z czym decyzja PINB oraz utrzymująca ją w mocy decyzja WINB, wydane w przedmiocie wznowienia robót budowlanych, są obowiązujące i nie zostały prawomocnie uchylone".
PINB wyjaśnił, że wydana przez organ jakakolwiek decyzja dotycząca przedmiotu sprawy byłaby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazał jednak, że organ dnia 6 czerwca 2016 r. zaplanował przeprowadzenie oględzin budynku przy ul. A na dzień 21 czerwca 2016 r. Dnia 21 czerwca 2016 r. strony nie stawiły się pomimo wcześniejszego wezwania.
Dnia 22 czerwca 2016 r. organ wyznaczył kontrolę budynku mieszkalnego przy ul. A na dzień 30 czerwca 2016 r.
Następnie pismem z dnia 30 lipca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę, podnosząc, że zawiadomienie o oględzinach mających się odbyć 21 czerwca 2016 r. otrzymał 27 czerwca 2016 r., a zawiadomienia dotyczącego wizji wyznaczonej na dzień 30 czerwca 2016 r. w ogóle nie otrzymał. Skarżący przytoczył także stanowisko sądów administracyjnych, które przemawia za zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku 4 kwietnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a.).
W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.
Wyjaśnić należy również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
W sprawie niniejszej skarżący wniósł skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego wskazując, że organ ten pomimo uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nieostatecznym wyrokiem Sądu, nie reaguje na kontynuowanie robót budowlanych przez inwestora pomimo, że decyzje na podstawie, której inwestor mógł wykonywać roboty budowlane została uchylona. Skarżący wskazał przy tym, że w dniu 4 kwietnia 2016 r. skierował do organu pismo w którym poinformował organ o wykonywaniu przez inwestorów robót budowlanych.
Sądowi z urzędu jest wiadomo, że wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. H. i J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchylił m.in. zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok z dnia 24 marca 2016 r. nie jest prawomocny.
Powstaje zatem pytanie, czy w przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji uchylonej wyrokiem sądu organ nadzoru budowlanego winien podjąć stosowne postępowanie po powzięciu informacji, że inwestor wykonuje dalej roboty budowlane.
Stosownie do treści art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Jednocześnie wskazać należy, że art. 152 p.p.s.a. został znowelizowany. W poprzednim brzmieniu (do dnia 14 sierpnia 2015 r.) przepis ten stanowił, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Od zmiany przepisu, która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. zaskarżony akt w razie jego uchylenia nie wywołuje już skutków prawnych z mocy samego prawa. Dlatego też stanowisko organu wskazujące, że skoro Sąd w wydanym wyroku nie orzekł o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, to wydane decyzje są wykonalne nie jest prawidłowe i sprzeczne z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a.
Dalej wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1394/09 zwrócił uwagę, że "skarżący nie ma natomiast racji twierdząc, że organ nie może wstrzymać robót budowlanych, na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, z tego tylko powodu, że sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę, określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Takie stanowisko jest wadliwe. Należy bowiem podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że "wymagane pozwolenie na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale i wykonalne.
Zatem prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę, określił, że decyzja ta nie może być wykonywana, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenie na budowę zostały bowiem wstrzymane".
Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Oznacza to, że w sprawie była podstawa do działania przez organ, który winien rozważyć zastosowanie rozwiązań przewidzianych w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Nawet jednak przyjmując, że organ był przekonany, że w sprawie nie musi wydać postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to winien co najmniej odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego jednak nie uczynił.
Z tych względów przyjąć należy, że organ pozostaje w bezczynności.
Podkreślić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd nie mógł odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenił, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).
Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała charakteru rażącego. Organ pozostał bowiem w błędnym przekonaniu, że nie musi podejmować czynności procesowych w sprawie stosując błędną wykładnię przepisów. Wykładnia ta wynikała również ze stanowiska organu wyższego stopnia, tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego wyrażonego w postanowieniu z dnia "[...]" uznającym zażalenie wniesione przez skarżącego w sprawie niezałatwienia sprawy w określonym terminie za nieuzasadnione. Ponadto stanowisko organu I instancji wynikało także ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia Wojewody z dnia "[...]" wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie niezbędności korzystania z terenu sąsiedniego. Organ stopnia powiatowego opierał się więc na stanowisku organów stopnia wojewódzkiego. Z pewnością bezczynność organu nie miała znamion celowego czy też złośliwego wstrzymywania się z podjęciem działań w sprawie.
Warto również dostrzec, że ostatecznie organ wezwał inwestora do udostępnienia budynku celem przeprowadzenia oględzin. Z tych względów Sąd w pkt 3 sentencji wyroku uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na okoliczność, że Sąd nie stwierdził, by bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w pkt 4 sentencji wyroku postanowił o nie wymierzeniu organowi grzywny.
O kosztach orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.