Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 lipca 2017r. A.B. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie "ile w ciągu swojej kariery zawodowej, Pan C. - funkcjonariusz Policji, dokonał umorzeń zawiadomień, spraw otrzymanych do rozpatrzenia i jaki to stanowi procent ogółu rozpatrzonych". Skarżący wniósł o przesłanie tej informacji drogą elektroniczną na wskazany przez niego adres e-mailowy.
W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji (dalej jako: Komendant) pismem z dnia 21 lipca 2017r. poinformował skarżącego, że tak sformułowane żądanie powoduje konieczność przygotowania informacji przetworzonej w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1764) dalej jako: u.d.i.p. Jednocześnie organ wskazał, że koszty związane z przetworzeniem informacji, której udostępnienia domaga skarżący się, wyniosą 304,25 zł. Po wpłaceniu tej kwoty na rachunek bankowy i przedłożeniu oryginału lub kopii potwierdzającej dokonanie opłaty, żądana informacja zostanie opracowana.
W dniu 25 lipca 2017r. A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność w zakresie udostępnienia ww. informacji publicznej przez Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Zarzucił rażące naruszenie: art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie w terminie 14 dni informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 10 lipca 2017r. złożył wniosek dotyczący udostępnienie informacji publicznej i w ustawowym terminie nie udzielono mu odpowiedzi. Organ wezwał go jedynie do uiszczenia opłaty związanej z przygotowaniem informacji przetworzonej i poinformował, że dopiero po uiszczeniu tej opłaty zostanie udzielona informacja publiczna. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarżący nie umotywował w jakim celu jest mu potrzebna tak obszerna informacja publiczna. Organ dodatkowo wyjaśnił, że w BIP nie zamieszcza się tego typu informacji, ponadto szczegółowo opisał, jakie czynności zostały podjęte po otrzymaniu wniosku skarżącego o udostępnienie mu żądanej informacji publicznej.
W wyniku wezwania przez Sąd do udzielenia informacji czy na dzień 15 września 2017r. wnioskowana przez skarżącego informacja została udzielona, Komendant wyjaśnił, że przetworzona informacja publiczna nie została udzielona z uwagi na fakt, iż skarżący nie odpowiedział na pismo dotyczące kosztów przygotowania żądanej informacji przetworzonej, jak również nie wyraził swojej woli co do poniesienia tych kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony, choć w rozpoznawanej sprawie z takim wnioskiem wystąpił skarżący.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.
W związku z powyższym uznano, że żądanie strony zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżący pismem z 10 lipca 2017r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej określonych czynności zawodowych podejmowanych przez konkretnego funkcjonariusza Policji w trakcie jego kariery zawodowej. W odpowiedzi Komendant pismem z dnia 21 lipca 2017r. poinformował skarżącego, że tak sformułowane żądanie powoduje konieczność przygotowania informacji przetworzonej w rozumieniu art. 15 u.d.i.p., koszty przygotowania takiej informacji określono na kwotę 304,25 zł. Organ stwierdził również, że żądana informacja zostanie opracowana po wpłaceniu tej kwoty na rachunek bankowy i przedłożeniu oryginału lub kopii potwierdzającej dokonanie opłaty.
Następnie, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ w piśmie z 15 września 2017r. wyjaśnił, że żądana informacja publiczna nie została dotychczas udzielona z uwagi na fakt, iż skarżący nie odpowiedział na pismo dotyczące kosztów przygotowania żądanej informacji przetworzonej, jak również nie wyraził swojej woli co do poniesienia tych kosztów.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Komendant pozostaje w bezczynności.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, tak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Należy również zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 15 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
Z kolei z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Należy zauważyć, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., na podmiot udostępniający informację publiczną został nałożony obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on bowiem zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, gdyż nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy 14 dni, licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy ww. powiadomienia, na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku.
Milczenie wnioskodawcy w tym okresie spowoduje udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu. Zatem przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty).
Odrębną kwestią pozostaje natomiast okoliczność związana z możliwością kwestionowania wysokości opłaty związanej z żądaną informacją publiczną, skoro jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych pismo informujące o wysokości opłaty za udostepnienie informacji publicznej jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może stanowić samoistną podstawę do żądania skontrolowania jej wysokości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Ol 372/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl). Jednakże to zagadnienie nie pozostaje w tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu z uwagi na zakres wniesionej skargi.
W rozpoznawanej sprawie organ powiadomił skarżącego o kosztach niezbędnych do przygotowania wnioskowanej informacji, pismem z dnia 21 lipca 2017r., zaś skarżący w dniu 25 lipca 2017r. wniósł skargę do Sądu, zatem w dacie wniesienia tej skargi organ, wbrew twierdzeniu skarżącego nie pozostawał jeszcze w bezczynności, bowiem od dnia 21 lipca 2017r. rozpoczął biec termin 14 dni na wypowiedzenie się co do ewentualnego zakresu żądania, poprzez zmianę wniosku w zakresie sposobu lub formy udostepnienia żądanej informacji albo cofnięcia wniosku o jej uzyskanie, stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z tego też powodu dopiero po upływie tego 14 dniowego terminu od dnia powiadomienia skarżącego o wysokości opłaty za żądaną informację publiczną i brak jej udzielenia po tym terminie, bądź też podjęcia innych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., można traktować jako pozostawanie przez organ w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej.
Skoro jednak skarżący nie zajął stanowiska w tej kwestii i upłynął przewidziany przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. 14-dniowy termin na modyfikację lub cofnięcie wniosku, to organ zobowiązany był do udzielenia żądanej informacji albo powinien był wezwać skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdyby w ocenie organu żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej.
Ponieważ jednak wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2017r., w dacie orzekania przez Sąd, nie został załatwiony w sposób wskazany powyżej, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano Komendanta do jego rozpatrzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a..
Nadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rzeczonej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia 21 lipca 2017r. powiadamiające o kosztach przygotowania żądanej informacji, jak również w samej dacie złożenia skargi do Sądu organ nie pozostawał jeszcze w bezczynności, gdyż nie upłynął 14 dniowy termin na wyrażenie stanowiska po otrzymanym piśmie z dnia 21 lipca 2017r. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego.
Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że w tej sprawie z uwagi na wcześniej uczynione wywody organ winien bądź to udostępnić wnioskowaną informację publiczną, bądź podjąć inne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie budzi wątpliwości i nie było to kwestionowane w niniejszej sprawie, że Komendant Powiatowy Policji, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Niekwestionowanym pozostaje również, że wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci danych obejmujących ilość dokonanych umorzeń zawiadomień, spraw otrzymanych do rozpatrzenia przez konkretnego funkcjonariusza policji w trakcie kariery zawodowej w Policji, posiada walor informacji publicznej. Z uwagi jednak na zakres wniosku, który dotyczy udostępnienia pewnego zbioru informacji o konkretnych orzeczeniach podejmowanych przez konkretnego funkcjonariusza w kontekście ogólnej liczny spraw załatwianych w tej jednostce organizacyjnej policji możliwym jest, jak na to wskazuje organ uznanie takiej informacji jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W takiej sytuacji jednak organ ma także pewne obowiązki, które nie zostały podjęte. Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do wyrokowania czy żądana informacja ma charakter informacji prostej, czy też przetworzonej, bowiem kontrola sprowadzała się jedynie do stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony i tylko w takim zakresie stwierdzono, że na dzień wyrokowania przez Sąd Komendant pozostaje w bezczynności, gdyż ani nie udostępnił informacji ani też nie wydał żadnego innego aktu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w pkt 1 sentencji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w pkt 2 na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., które obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł.