Uzasadnienie
W dniu 6 maja 2021 r. K.S. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ełku (dalej jako: "organ") w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na punkty: 4, 5 i 12 jej zapytania z dnia 13 stycznia 2021 r., zarzucając naruszenie:
art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych zawartych w punktach 4, 5 i 12 wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniosła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 13 stycznia 2021 r. dotyczył wielu zagadnień ujętych dla porządku w 12 punktach, każde z postawionych pytań należy traktować jako osobny wniosek, tak również potraktował je organ, który na część pytań udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, na część pytań nie odpowiedział lub udzielił informacji innej niż wnioskowana, co do części zaś formalnie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wskazała, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. organ wskazał, że udzielił w terminie odpowiedzi na wszystkie zapytania dotyczące bezdomności zwierząt, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie skarżącej, do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił wnioskowanych informacji. Organ nie udzielił odpowiedzi na następujące pytania:
- 1) zważywszy, że finansowanie pochodzi z środków publicznych, w tym podatków od osób i podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie Gminy, czy Gmina przed podjęciem decyzji o zakontraktowaniu do wykonywania zadań własnych związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi (w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt) podmiotu spoza gminy, przeprowadziła analizę, pod kątem korzyści finansowych i społecznych, powierzenia tych zadań podmiotowi/podmiotom zlokalizowanemu na terenie gminy, w tym stworzenie schroniska gminnego samodzielnie lub w porozumieniu z innymi gminami, tak aby pieniądz podatnika z terenu gminy w jak największym możliwym stopniu zasilał gospodarkę gminy i służył jej mieszkańcom poprzez stworzenie nowych miejsc pracy? Jeżeli tak, proszę o przesłanie kopii takiej analizy. Jeżeli nie, proszę o wyjaśnienie, dlaczego Gmina nie przeprowadziła takiej analizy" (punkt 4);
- 2) czy Gmina, w tworzeniu programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w szczególności wyboru podmiotu odławiającego, transportującego oraz prowadzącego schronisko, uwzględnia" Wytyczne dla Gmin do tworzenia programów opieki nad zwierzętami" ze stycznia 2018 r opracowane przez Fundację [...], które otrzymały rekomendację Najwyższej Izby Kontroli oraz "Zasady dobrych praktyk w sprawie programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalanych przez rady gmin", opracowane przez Głównego Lekarza Weterynarii przy współudziale przedstawicieli niektórych organizacji działających na rzecz zwierząt, urzędów miast oraz po uwzględnieniu opinii nadesłanych do Głównego Inspektoratu Weterynarii przez organy samorządu terytorialnego w 2014 r.? Jeżeli tak, proszę o wskazanie, które z tych wskazówek i zasad Gmina uwzględniła, jeżeli nie proszę o informację, dlaczego nie uwzględniono tych wytycznych i zasad" (punkt 5);
- 3) proszę o wykaz działań podjętych przez Gminę w latach 01.01.2015 r. do dnia 31.12.2020 r., w celu znalezienia zwierzętom bezdomnym odłowionym na terenie Gminy nowych domów (opiekunów). Jeżeli Gmina w całości powierzyła to zadanie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, proszę o informację, jakie czynności podjęła Gmina wobec podmiotu wykonującego zadanie w celu zapewnienia rzetelnej i efektywnej realizacji tego zadania, ze szczególnym uwzględnieniem zasady celowego i racjonalnego wydatkowania publicznego oraz obowiązków Gminy wynikających ze statusu ustawowego opiekuna zwierząt bezdomnych odłowionych na terenie gminy. W szczególności czy: Gmina posiada dane osób, które adoptowały zwierzęta (odłowione z terenu Waszej Gminy) ze schroniska w [...]? sprawdzono autentyczność adopcji wykazywanych przez właścicieli schroniska? Jeśli tak, to w jaki sposób?" (punkt 12).
Skarżąca podniosła, że wnioskowana w punkcie 4. informacja nie dotyczyła tego, czy podmiot zobowiązany przestrzegał przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zatem przesłana odpowiedź nie stanowiła udzielenia przez podmiot zobowiązany wnioskowanej informacji.
Odnośnie do udostępnienia informacji wnioskowanej w punkcie 5. organ nie przedstawił argumentów i przesłanek, które doprowadziły do faktu nieuwzględnienia przez Gminę wzmiankowanych w tym punkcie dokumentów. Organ błędnie uznając, że pytanie nie dotyczyło sfery faktów, nie udzielił na nie pełnej odpowiedzi.
W odniesieniu zaś do punktu 12. udzielona skarżącej odpowiedź nie stanowiła informacji, o którą wnioskowała, nie zawierała ona bowiem informacji o tym, czy i w jaki sposób Gmina kontroluje rzetelność realizacji tego zadania przez wykonawcę.
Zdaniem skarżącej, wszystkie zadane pytania i żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczyły sfery faktów oraz podjętych lub niepodjętych przez organ działań.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że udzielił odpowiedzi co do punktów: 4, 5 i 12.
Wyrokiem z 27 lipca 2021 r. (sygn. akt II SAB /Ol 60/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań, tymczasem strona w spornych punktach wniosku wnosiła o wskazane argumentów i przesłanek działania lub niedziałania organu zobowiązanego. Argumentował, że w punkcie 4. zapytania, skarżąca zwróciła się o informację, czy Gmina przeprowadziła analizę, pod kątem korzyści finansowych i społecznych, powierzenia tych zadań podmiotowi zlokalizowanemu na terenie Gminy. Jeśli nie, prosiła o wyjaśnienie, dlaczego jej nie przeprowadziła. Organ odpowiedział, że wyłonienie podmiotu prowadzącego schronisko odbyło się zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Jest to informacja oparta na faktach. Informacja zaś dlaczego nie przeprowadzono analizy nie stanowi informacji publicznej. W tym zakresie zatem skarżąca domagała się wyrażenia opinii przez organ, któremu to działaniu nie służy u.d.i.p.
W zakresie pkt 5. wniosku Sąd wskazał, że skarżąca zwróciła się z zapytaniem, czy Gmina przy tworzeniu programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi uwzględnia "Wytyczne dla gmin...", opracowane przez Fundację [...]oraz "Zasady dobrych praktyk...", opracowane przez Głównego lekarza Weterynarii, a jeśli nie, to dlaczego nie uwzględniono tych wytycznych i zasad. W odpowiedzi, organ stwierdził, że nie uwzględnił powyższych wytycznych. Gmina udzieliła więc prawidłowo informacji w powyższym zakresie, wskazując jednocześnie prawidłowo, że pytanie "dlaczego" nie mieści się w sferze faktów.
W odniesieniu do punktu 12. Sąd podkreślił, że skarżąca zwróciła się o informację w sprawie wykazu działań podjętych przez Gminę w określonym czasie w celu znalezienia odłowionym zwierzętom bezdomnym nowych opiekunów oraz jakie działania podjęła Gmina wobec podmiotu wykonującego zadanie w celu zapewnienia rzetelnej i efektywnej realizacji tego zadania? Czy Gmina posiada dane osób, które adoptowały zwierzęta i czy sprawdzono autentyczność adopcji? Jeśli tak, to w jaki sposób? W odpowiedzi na te pytania, organ poinformował, że umowy obowiązujące na wyłapywanie bezdomnych psów i utrzymywanie ich w schronisku zobowiązują wykonawcę do przekazywania do adopcji miesięcznie określonego % wyłapywanych psów i składania takiej informacji, a Gmina nie jest w posiadaniu umów adopcyjnych. Tym samym organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 12. Przedstawione zostały fakty objęte zapytaniem. Wskazano, że Gmina nie jest w posiadaniu umów adopcyjnych.
Reasumując Sąd uznał, że nie można organowi zarzucić bezczynności w sytuacji, gdy odpowiedział w ustawowym terminie na zapytania strony złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast kwestie, podniesione w skardze, na które – zdaniem skarżącej – organ nie odpowiedział, nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie mieszczą się w sferze faktów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 7599/21) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe ustalenie i uznanie przez Sąd, że wnioskowane informacje o udostępnienie których wnosiła Skarżąca nie stanowią informacji publicznych, bowiem nie dotyczą sfery faktów, podczas gdy analiza wniosku o udostępnienie informacji publicznej prowadzić powinna do odmiennego wniosku, a zadane pytania dotyczyły sfery faktów". NSA podkreślił, że Sąd I instancji tylko części żądanych informacji nie zakwalifikował jako informacji publicznych z uwagi na to, że nie dotyczą sfery faktów. Mianowicie: żądanie z punktu 4 wniosku zdanie ostatnie "Jeżeli nie, proszę o wyjaśnienie, dlaczego Gmina nie przeprowadziła takiej analizy", (pierwszą część pytania Sąd uznał za opartą na faktach i za udostępnioną) oraz żądanie z punktu 5 wniosku zdanie ostatnie część druga – "jeżeli nie, proszę o informację, dlaczego nie uwzględniono tych wytycznych i zasad" (pierwszą część pytania Sąd uznał za opartą na faktach i za udostępnioną). Także pytania o informacje zawarte w punkcie 12 wniosku Sąd I instancji uznał za dotyczące faktów i udostępnione.
NSA przytoczył stanowisko literatury przedmiotu i orzecznictwa, w myśl którego nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy.
Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa. Przy formułowaniu powyższego stanowiska, należy mieć też na względzie również to, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań.
W kontekście powyższych rozważań NSA ocenił, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że żądanie z punktu 4 wniosku zdanie ostatnie "Jeżeli nie, proszę o wyjaśnienie, dlaczego Gmina nie przeprowadziła takiej analizy", oraz żądanie z punktu 5 wniosku zdanie ostatnie część druga – "jeżeli nie, proszę o informację, dlaczego nie uwzględniono tych wytycznych i zasad" jako niedotyczące faktów, a dotyczące żądania opinii lub poglądu organu na żądany temat, nie stanowią informacji publicznej.
NSA stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż żądane informacje z punktu 4 zdanie pierwsze i drugie, z punktu 5 zdanie pierwsze oraz wszystkie informacje z punktu 12, jako dotyczące faktów związanych z publiczną działalnością organu samorządowego stanowią informację publiczną, ale niezasadnie przyjął, iż Prezydent Miasta odpowiadając na wskazane pytania z punktu 4 zdanie pierwsze i drugie, i punktu 12 w całości wypełnił swój obowiązek informacyjny.
Odnosząc się natomiast do odpowiedzi na pytanie z punktu 5 zdanie 1 wniosku skarżącej, NSA stwierdził, że jest ona wyczerpująca.
W konsekwencji NSA uznał, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stwierdził, że Prezydent Miasta Ełk udzielił w terminie pełnej odpowiedzi na pytania skarżącej zawarte w punkcie 4 zdanie pierwsze i drugie i w punkcie 12 wniosku z 13 stycznia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Z kolei w myśl art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie u.d.i.p. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W rozpoznawanej sprawie obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), zatem organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego kompleksowego załatwienia.
Należy więc powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że udostępnienie informacji publicznej pozorne, w części, niepełnej albo wymijającej nie jest wypełnieniem obowiązku informacyjnego wynikającego ze złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosku, który należy załatwić w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc powyższe stwierdzenie do odpowiedzi organu udzielonej skarżącej na pkt 4. zdanie pierwsze i drugie wniosku z 13 stycznia 2021 r. uznać należy, że nie stanowi ona udostępnienia żądanej informacji. We wniosku skarżąca żądała informacji "czy Gmina przed podjęciem decyzji o zakontraktowaniu do wykonania zadań własnych związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi (w rozumieniu Ustawy o Ochronie Zwierząt) podmiotu spoza gminy, przeprowadziła analizę pod kątem korzyści finansowych i społecznych, powierzenia tych zadań podmiotowi/podmiotom zlokalizowanym na terenie gminy, w tym stworzenie schroniska gminnego samodzielnie lub w porozumieniu z innymi gminami, tak aby pieniądz podatnika z terenu gminy w jak największym możliwym stopniu zasilał gospodarkę gminy i służył jej mieszkańcom poprzez stworzenie nowych miejsc pracy?
Jeżeli tak, proszę o przesłanie kopii takiej analizy". Tymczasem organ udzielił następującej odpowiedzi: "Ad.4 Wyłonienie podmiotu prowadzącego schronisko odbyło się zgodnie z przepisami ustawy prawo zamówień publicznych". Nie sposób zatem przyjąć, że organ odpowiedział w ustawowym terminie na zadane pytanie. Żądana informacja nie dotyczyła bowiem tego, czy podmiot zobowiązany przestrzegał ustawy Prawo zamówień publicznych, lecz tego, czy przeprowadził wskazaną w pytaniu analizę. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie skarżącej. Pogląd ten jednoznacznie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości go podziela.
Natomiast w punkcie 12. wniosku skarżąca żądała informacji: "Proszę o wykaz działań podjętych przez Waszą Gminę w latach 01.01.2015 r. do dnia 31.12.2020 r. w celu znalezienia zwierzętom odłowionym na terenie Waszej Gminy nowych domów (opiekunów). Jeżeli Gmina w całości powierzyła to zadanie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, proszę o informację jakie czynności podjęła gmina wobec podmiotu wykonującego zadanie w celu zapewnienia rzetelnej i efektywnej realizacji tego zadania, z szczególnym uwzględnieniem zasady celowego i racjonalnego wydatkowania publicznego oraz obowiązków Gminy wynikających ze statusu ustawowego opiekuna zwierząt bezdomnych odławianych na terenie gminy. W szczególności czy: a) Gmina posiada dane osób, które adoptowały zwierzęta (odłowione z terenu Waszej Gminy) ze schroniska w [...]? b) sprawdzono autentyczność adopcji wskazywanych przez właścicieli schroniska ? Jeśli tak to w jaki sposób?" Organ odpowiedział na to pytanie: "Ad.12 Obowiązujące umowy od roku 2015 zawarte pomiędzy Gminą Miastem Ełk a [...] prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] na "wyłapywanie bezdomnych psów z terenu miasta Ełku i utrzymywanie ich w schronisku dla bezdomnych zwierząt" – zobowiązywał wykonawcę do przekazania do adopcji miesięcznie określony % ilości wyłapanych psów i składania takiej miesięcznej informacji.
To po stronie wykonawcy leżał obowiązek dokonywania w/w czynności z zachowaniem przepisów prawa. Gmina Miasto Ełk nie jest w posiadaniu umów adopcyjnych psów w/w umowy gromadzone są w schronisku." Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiedź organu i w tym zakresie nie stanowiła informacji, o którą wnioskowała skarżąca, nie zawierała bowiem informacji o tym, czy i w jaki sposób Gmina kontroluje rzetelność i efektywność realizacji zadania przez wykonawcę. Ponadto z odpowiedzi organu nie wynika, czy wskazana umowa jest jedynym działaniem podjętym przez Gminę. Także to, że obowiązki w w/w zakresie wykonywał wskazany wyżej podmiot prywatny i to on posiada umowy adopcyjne, nie jest odpowiedzią na pytania z punktu 12 a) i b). Brak umów adopcyjnych nie wyklucza posiadania żądanych informacji.
W ocenie NSA organ na wskazane wyżej pytania nie udzielił pełnej odpowiedzi, odpowiedź w omawianym zakresie w istocie jest wymijająca a częściowo pozorna. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również tę ocenę w całości podziela.
W związku z powyższym Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta Ełku do rozpoznania wniosku skarżącej z 13 stycznia 2021 r. w zakresie pkt 4. zdanie pierwsze i drugie i pkt. 12., w terminie 14 dni (pkt 1 wyroku).
Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej ocenie treści zgłoszonych zapytań i udzieleniu na nie nieadekwatnych odpowiedzi, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy.
Odnosząc się natomiast do objętego skargą pkt 5. zdanie pierwsze wniosku to należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że udzielona przez organ odpowiedź jest wyczerpująca. Skarżąca zwróciła się z zapytaniem, czy Gmina przy tworzeniu programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi uwzględnia "Wytyczne dla gmin...", opracowane przez Fundację oraz "Zasady dobrych praktyk...", opracowane przez Głównego lekarza Weterynarii. W odpowiedzi na wniosek, organ stwierdził, że nie uwzględnił powyższych wytycznych. Zatem Prezydent udzielił prawidłowo informacji w powyższym zakresie.
Z kolei żądanie z pkt 4. zdanie ostatnie: "Jeżeli nie, proszę o wyjaśnienie, dlaczego Gmina nie przeprowadziła takiej analizy" oraz żądanie z punktu 5. zdanie ostatnie część druga – "jeżeli nie, proszę o informację, dlaczego nie uwzględniono tych wytycznych i zasad" jako niedotyczące faktów a dotyczące żądania opinii lub poglądu organu nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z powyższym skarga w zakresie pkt 4. zdanie ostatnie i pkt 5. wniosku skarżącej podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a., jako niezasadna (pkt 2 wyroku).
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.)