Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2022 r. P. K. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. (organ) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 16 listopada 2022 r. złożył w formie mailowej na adres: [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do jednoosobowego zarządu spółki o następującej treści:
"Na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.) proszę o przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy odpowiedzi na pytania:
Czy w latach 2019-2022 Spółka udzielała jakichkolwiek bonifikat za świadczone usługi itp. na rzecz A Sp. z o. o. lub Klubu Sportowego lub Szkoły Podstawowej Szkoły Mistrzostwa Sportowego lub Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego. Jeżeli tak, to proszę o informację jaka to kiedy, w jakiej wysokości i na jakiej podstawie?
Czy względem podmiotów wymienionych powyżej Spółka umorzyła w latach 2019-2022 jakiekolwiek należności? Jeżeli tak, to kiedy i w jakiej wysokości.
Czy w/w podmioty zwracały się z wnioskiem o bonifikatę lub umorzenie. Jeśli tak, proszę o przesłanie korespondencji w przedmiotowej sprawie".
Podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie zareagował na złożony wniosek, co świadczy o celowości zaniechania i rażącym naruszeniu prawa. Dodał, że podmiot do którego skierowano wniosek jednoosobowo zarządza Spółką, której właścicielem jest Gmina Miejska. Burmistrz Miasta posiada 100% udziałów w Zgromadzeniu Wspólników. Nie budzi zatem wątpliwości, że jest to podmiot zobowiązany do udzielania odpowiedzi na wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. wniósł o jej odrzucenie, jako nieprawidłowo skierowanej ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący w dniu 14 listopada 2022 r. mailowo na skrzynkę pocztową MPEC Sp. z o.o. złożył zapytanie: czy w latach 2021-2022 Spółka przekazywała środki finansowe na rzecz A Sp. z o.o. lub Klubu Sportowego SMS lub Szkoły Podstawowej Szkoły Mistrzostwa Sportowego lub Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego. W dniu 16 listopada 2022 r. skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek co jest bezsporne. Po czym skarżący wysłał kolejnego maila w dniu 16 listopada 2022 r. z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Należy zwrócić uwagę, że wniosek ten w pierwszej jego części rozpoczynał się od pytania tożsamego w zakresie podmiotów których dotyczy z wnioskiem z dnia 14 listopada 2022 r. na który udzielono odpowiedzi. Dopiero przy bliższym zapoznaniu z jego treścią okazuje się, że wnioskodawca zmienił zakres czasowy zawarty w pytaniu z lat 2021 - 2022 na lata 2019 - 2022 a ponadto w miejsce darowizn, sponsoringu, zakupu rzeczy materialnych, stypendiów dla uczniów lub członków klubu, bonifikat za świadczone usługi w kolejnym wniosku pyta jedynie o bonifikaty. W rozwinięciu wniosku z dnia 16 listopada 2022 r. zawartym w pytaniach od 2 do 4 skarżący zawarł kwestię ewentualnych umorzeń lub bonifikat pomiędzy spółką a podmiotami z pkt 1 wniosku z dnia 16 listopada 2022 r. Po otrzymaniu skargi ustalono, że po otrzymaniu ponownego wniosku przez tego samego wnioskodawcę nie zidentyfikowano tego wniosku jako drugiego o innej treści lecz tożsamego z pierwszym na który odpowiedź została udzielona.
Brak reakcji na kolejnego maila nie był podyktowany celowym działaniem, lecz zwykłą nieuwagą i brakiem doświadczenia w zakresie udzielania odpowiedzi w zakresie informacji publicznej. Spółka nie jest ani jednostką samorządu terytorialnego ani też jej organem, czy też jednostką organizacyjną. Spółka jest przedsiębiorcą którego właścicielem jest Miasto i tego typu wnioski otrzymuje incydentalnie. W przedmiotowej sprawie uznano, że odpowiedź na wniosek została udzielona.
Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r., odpowiadając na wniosek z 16 listopada 2022 r., organ poinformował skarżącego, że: 1. Spółka w latach 2019-2022 nie udzielała jakichkolwiek bonifikat za świadczone usługi na rzecz A Sp. z o. o., Klubu Sportowego SMS, Szkoły Podstawowej, Szkoły Mistrzostwa Sportowego oraz Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego, gdyż nie były prowadzone usługi;
- 2. Względem podmiotów wymienionych w pkt 1 wniosku Spółka nie umorzyła jakichkolwiek należności;
- 3. Podmioty o których mowa w pkt 1 nie zwracały się z wniosek o bonifikatę lub umorzenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W niniejszej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji jest spółka miejska dostarczająca energię cieplną, a przedmiotem - rozliczenia dotyczące dostarczania tej energii. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (v: wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2136/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd:
- 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Organ nie udzielił, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pełnej informacji publicznej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację przy piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu (pkt 1 wyroku).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej.
Odstępując z kolei w pkt 3 sentencji wyroku od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu (podmiotu) w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, CBOSA). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł w pkt. 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.