Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 września 2022 r., złożonym drogą elektroniczną, I. G. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz.902) dalej jako "u.d.i.p.", zwróciła się do Szkoły Podstawowej w K. (dalej jako: "organ", "Dyrektor") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:
- - wymagań edukacyjnych w roku szkolnym 2022/2023 klas IV, V, VI, VII, VIII przedmiotów obowiązkowych tj. język polski, matematyka, historia, biologia, chemia, fizyka, plastyka, muzyka, technika, geografia, j. angielski, j. niemiecki, informatyka. Strona wniosła o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany adres: (...).
Pismem z dnia 23 września 2022 r., złożonym również elektronicznie, skarżąca uszczegółowiła i uzupełniła wniosek z 21 września 2022 r. o udzielenie informacji dotyczącej wymagań edukacyjnych dla uczniów z zaleceniem PPP o dostosowaniu do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia wszystkich przedmiotów obowiązkowych klas V, VI, VII, VIII. Strona wniosła o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany adres i zanonimizowanie informacji podlegających anonimizacji.
W dniu 10 października 2022 r. i 22 listopada 2022 r., skarżąca zwróciła się – również drogą elektroniczną - do organu z przypomnieniem o złożonych wnioskach.
W dniu 28 listopada 2022 r., strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. w udostępnieniu informacji publicznej. Wniosła o nakazanie Dyrektorowi przekazanie skarżącej informacji publicznej w terminie 7 dni i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazała, że w związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi organu, wystosowała dwa pisma przypominające o obowiązku przesłania skarżącej ww. informacji. Do dnia złożenia skargi, nie otrzymała żądanych informacji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Wskazano, że organ nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi sprawy, a jedynym dokumentem jest egzemplarz skargi przesłanej przez skarżącą do organu. Wobec tego, zdaniem Dyrektora, skarga jest bezpodstawna, albowiem do organu nie wpłynęły żadne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Nie zostały też one dołączone do skargi, co pozwoliłoby na odniesienie się do nich.
Tym samym, z uwagi na brak przedmiotu sprawy, organ wniósł o odrzucenie skargi, a w sytuacji, gdy Sąd nie dopatrzy się przesłanek do odrzucenia – o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2023 r., przesłanym na wezwanie Sądu, Dyrektor stwierdził, że organ nie otrzymał żadnych maili od skarżącej, ani nie zostały one umieszczone w folderze spam.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
U.d.i.p., stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że przepisy u.d.i.p. przewidują różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Zatem dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz ustalenie, czy żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. Jedynie bowiem publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należy Dyrektor Szkoły Podstawowej w K. Tym samym, jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która pozostaje w jego dyspozycji.
Nie budzi również wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych, bowiem dotyczą działalności organu władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym.
W świetle powyższych przepisów należy stwierdzić, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu ma miejsce, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14. dni w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że jest ona dostępna na BIP lub, że w sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Wskazać w tym miejscu należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Przyjmuje się również, że do obowiązków organu należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia ich drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn.. akt I OSK 1940/15, dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", drogą mailową. Nie było kwestionowane, że żądana informacja stanowi informację publiczną, oraz, że organ do którego skarżąca skierowała wniosek jest organem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.
Podanie zaś do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako zobowiązanie, że wiadomości wysyłane na ten adres będą odbierane. Skarżąca wysłała wiadomości na właściwy adres.
Tym samym, twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej - co obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu).
W konsekwencji nie sposób przyjąć, że przedmiotowe wnioski wysłane na oficjalny adres organu nie zostały skutecznie złożone.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dał wiary organowi, że wniosek skarżącej z dnia 21 września 2022 r., uzupełniony wnioskiem z dnia 23 września 2022 r., nie został złożony. Adres mailowy adresata wskazany we wnioskach, jest tożsamy z adresem wskazanym przez organ (k.32 akt sądowych). Z pewnością nie było więc pomyłki w adresie. Skarżąca załączyła także identyfikatory wiadomości.
Ponadto, nie było obowiązkiem skarżącej żądanie potwierdzenia otrzymania wiadomości przez organ. Skarżąca wykazała zatem okoliczność wysłania wniosku. Trzeba też pamiętać, że nawet brak we wszystkich folderach poczty elektronicznej, którymi posługuje się organ, wiadomości zawierającej przedmiotowy wniosek, nie dowodzi faktu jego niedoręczenia, skoro wiadomość mogła zostać usunięta, na przykład na skutek omyłki.
W związku z powyższym Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 września 2022 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 23 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt I wyroku). Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). Stąd zobowiązanie do załatwienia wniosku nie oznacza nakazania organowi udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Nie jest bowiem wykluczone wydanie przez organ decyzji odmawiającej, jeśli uzna, że zachodzą przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Oczywiście - co jeszcze raz wymaga podkreślenia – Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza też, że zachodzi konieczność wydania powyższej decyzji.
Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, dostępne CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym przekonaniu, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa.