Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że W. S. (dalej jako "skarżący", "wnioskodawca") pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 17 czerwca 2020 r.) zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego (dalej jako "organ", "Dyrektor") o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, informacji w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących Aresztu Śledczego uznane za zasadne przez organy i instytucje państwowe w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wpłynięcia wniosku.
Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia 1 lipca 2020 r., organ poinformował skarżącego, że skargi osadzonych i odpowiedzi na skargi nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczą indywidualnych spraw osadzonych w danej jednostce.
Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że żądane odpowiedzi na skargi osadzonych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 695, dalej u.d.i.p.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.
W piśmie procesowym z dnia 23 września 2020 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 1 ust.1 u.d.i.p. poprzez błędne kwestionowanie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej;
- - art. 13 ust.1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki;
- - art. 16 ust.1 u.d.i.p. poprzez brak wydania decyzji.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
- 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149a § 1 p.p.s.a.;
- 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;
- 4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Zdaniem skarżącego, z uwagi na obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Aresztu Śledczego wynikający zarówno z art. 61 Konstytucji RP, jaki i z u.d.i.p., organ pozostawał w bezczynności i w związku z tym skarga jako uzasadniona powinna być uwzględniona.
Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztyn zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zodnieg zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.
W niniejszej sprawie skarżący, powołując się na przepisy u.d.i.p., skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Aresztu śledczego uznane za zasadne przez organy i instytucje państwowe w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wpłynięcia wniosku,. Jednocześnie wnioskodawca określił formę udostępnienia żądanej informacji.
Organ nie udostępnił żądanych informacji, informując wnioskodawcę w piśmie z dnia 1 lipca 2020 r., że nie stanowią one informacji publicznej, a więc nie podlegają udostępnieniu.
Stanowisko organu nie jest uprawnione.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Aresztu Śledczego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Areszt śledczy i zakład karny są niewątpliwie podmiotami publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej wykonującymi zadania publiczne. Z kolei, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor Aresztu Śledczego jest więc podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Sporne w sprawie natomiast było to, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym.
Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn.. akt I OSK 3117/19).
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organu, treść rozstrzygnięć podjętych przez organ na skutek skarg osadzonych stanowi informację publiczną. Zawierają one bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.). Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w: Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 roku, II SAB/Kr 82/16; w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 roku, II SAB/Wa 917/15 a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 listopada 2020 r. II SAB/Ol 52/20). Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W rezultacie, organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Na gruncie niniejszej sprawy, organ, błędnie ocenił, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.
W konsekwencji Sąd uznał, że Dyrektor Aresztu Śledczego na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 12 czerwca 2020 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział w terminie pismem z dnia 1 lipca 2020 r. na wniosek skarżącego, przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).
O wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - o co wnioskował skarżący alternatywnie w piśmie z 23 września 2020 r. - Sąd stwierdza, że z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że "suma pieniężna" jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA).
Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA).
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Omawiana grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165).
Jak już wskazano, organ nie zignorował wniosku strony. Odpowiedział na wniosek w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Brak załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. nie wynikał z celowego unikania załatwienia sprawy lecz z niewłaściwego zakwalifikowania żądanej informacji, jako niebędącej informacją publiczną. Wyrok tutejszego Sądu w tożsamej sprawie, w którym Sąd zakwestionował stanowisko organu w zakresie charakteru żądanej informacji, zapadł 12 listopada 2020 r., a więc już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie.
Suma pieniężna zaś ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, z 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20).
Kierując się powyżej prezentowanym rozumieniem grzywny i sumy pieniężnej Sąd nie wymierzył organowi grzywny uznając, że nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu, skoro udzielił on odpowiedzi (pkt III wyroku).
Jednocześnie wskazać należy, że brak jest w aktach sprawy dowodu na jakąkolwiek okoliczność, która – z założenia – mogłaby świadczyć o doznaniu przez skarżącego uszczerbku uzasadniającego zasądzenie przez Sąd wnioskowanej sumy pieniężnej, co istotne, sam skarżący potrzeby motywującej rzeczone rozstrzygniecie w piśmie z dnia 23 września 2020 r. nie wskazał. W związku z powyższym wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej podlega oddaleniu (pkt IV sentencji wyroku).
W punkcie V wyroku Sąd – na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1615) – orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.