Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/21

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2020 r., W. R. (dalej jako: "strona", "skarżący"), w związku z decyzją Burmistrza [...] (dalej jako: "Burmistrz", "organ") z dnia [...] 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zwrócił się do organu o udostępnienie następujących informacji:

1. 1. ile będzie magazynowanych substancji niebezpiecznych, jakie to będą substancje i czy zakład kwalifikuje się do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku awarii przemysłowych?
2. 2. gdzie mają być przechowywane odpady drewna?
3. 3. czym mogą być zanieczyszczone odpady drewna?
4. 4. w jaki sposób ma być ograniczona emisja tlenków azotu i jakie mają dać efekty zastosowane metody?
5. 5. czy w zakładzie będzie emitowany amoniak – jeśli tak, to z jakiej części instalacji w wyniku jakiego procesu i w jakiej ilości rocznej?
6. 6. czy do spalania będą trafiać odpady w płyt OSB (ile rocznie)? Skąd będą pochodzić;
7. 7. czy poza terenem należącym do zakładów będzie emisja odorów?
8. 8. czy poza terenem należącym do zakładów będzie emisja pyłu PM 2, 5, pyłu PM10?
9. 9. czy poza terenem należącym do zakładów będzie emisja LZO, w tym formaldehydu?
10. 10. czy w kotle (kotłowni) na biomasę dozwolone jest spalanie odpadów niebędących biomasą? Czy w zakładzie ma to mieć miejsce?
11. 11. z jakiego powodu zakład w w/w decyzji został zakwalifikowany do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz.
12. 71) – ile ma być i jakich odpadów spalanych na dobę?
13. 12. ile, jakich i w ramach jakich procesów ma być w zakładzie generowanych rocznie pyłów drewnopochodnych (oddzielna informacja dla każdego pyłu) i ile z nich ma być spalane i w jakim źródle ciepła?
14. 13. jakie mają być zainstalowane źródła ciepła wytwarzające ciepło do procesów produkcyjnych w zakładzie, ile mają rocznie czasu pracować, czym mają się charakteryzować, jakie mają być stosowane do nich paliwa: proszę o udostępnienie informacji w układzie wskazanym w załączniku do niniejszego wniosku – wraz z podaniem konkretnego źródła informacji (dokument), strona).

Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r., organ wezwał stronę do wykazania, iż uzyskanie informacji, o których mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ stwierdził bowiem, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, ponieważ organ nie posiada gotowych odpowiedzi na zadane pytania i uzyskanie takich informacji jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zaś wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] 2021 r., Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udzielenia informacji dotyczących wydanej przez Burmistrza [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego na terenie miasta i gminy B., ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego.

Burmistrz stwierdził, że strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi w zakresie wezwania przez organ do wykazania, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "Kolegium"), uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że wnioskowana informacja spełnia warunki przedmiotowe i podmiotowe do uznania jej za informację publiczną. Informacje te wynikają z decyzji Burmistrza z dnia [...] 2016 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego na terenie miasta i gminy B., która musiała zostać wydana w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 z późn. zm.), dalej jako: "u.i.o.ś. Ustawa ta przewiduje tryb udostępniania informacji o środowisku.

Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Skoro więc dostęp do materiałów sprawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwy na podstawie przepisów u.i.o.ś., to uznać należy, że w takiej sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji, skarżący nie może realizować swojego konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale w trybie u.i.o.ś. Organ powinien zatem rozpoznać wniosek na gruncie tej ustawy. Okoliczność, że wnioskodawca powołał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowiła przy tym przeszkody do rozpatrzenia przez organ wniosku na podstawie właściwych przepisów. Już z tego powodu decyzja podlega uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jako wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

Kolegium wskazało, że udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba, że środki techniczne, którym dysponuje organ administracji, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 15 ust. 1 u.i.o.ś.). Udzielenie informacji to czynność techniczna, natomiast jej odmowa następuje w formie decyzji. Zakres informacji o środowisku, jakie podlegają udostępnieniu jest bardzo szeroki i do wymienionych w ust. 1 pkt 3 art. 9 u.i.o.ś. środków administracyjnych należą m.in. wszelkie decyzje i inne rozstrzygnięcia administracji dotyczące środowiska. Regułą jest udostępnianie informacji o środowisku, a odstępstwa od tej zasady mają charakter wyjątkowy i powinny wynikać wprost z przepisów prawa. Fakultatywne podstawy odmowy udzielenia informacji zostały wprost wyartykułowane w art. 16 ust. 1 u.u.i.o.ś.

Rozpatrując ponownie sprawę, pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r., Burmistrz przesłał przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raport o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko, zawierające w uzasadnieniu wszystkie informacje, o które wnosiła strona, tj. informacje określone w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 wniosku. Ponadto, w piśmie tym poinformowano skarżącego, że Urząd nie posiada ewidencji w układzie i zakresie odpowiadającym załącznikowi, którego wypełnienia żąda strona, a wnioskowane dane (wg załącznika do wniosku), zawarte są w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego kopię załączono. Z uwagi na rozmiar przekazanych materiałów, materiały przesłano na płycie CD, wypełniając tym samym, ustawowy obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

Skargą z dnia 12 maja 2022 r., W. R. zaskarżył bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku. Wniósł o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r. o udzielenie informacji o środowisku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Podniósł w uzasadnieniu skargi, że zakres wniosku powodował, że było możliwe udzielenie informacji o środowisku w sposób i w formie określonej przez skarżącego. Udzielenie odpowiedzi na postawione pytania było jak najbardziej możliwe. Pojemność skrzynki Urzędu to 10 MB, a wniosek obejmuje 113 KB. Sama forma elektroniczna była możliwa do zachowania ze względów technicznych.

Skarżący podniósł też, że nie wnioskował o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym bardziej, o raport oddziaływania na środowisko, ale konkretne informacje. Skoro sam Burmistrz wskazuje, że istnieje rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w dokumentacji, to tym bardziej Burmistrz powinien wskazać w odpowiedziach na wnioskowane dane (np., że emisja amoniaku ma wynosić wartość X, albo, że ma wynosić X ale na stronie decyzji, jej uzasadnienia jest także podana wartość Y). Szczególnie, że skarżący wnioskował o informacje, pochodzące z jednego dokumentu, jakim jest decyzja środowiskowa. Jeżeli autor dokumentu widzi rozbieżności w dokumentacji, to tym bardziej nie jest rolą wnioskodawcy dokonywać samodzielnych ustaleń na podstawie "rozbieżności", ale informację tę powinien podać Burmistrz. Reasumując, skarżący stwierdził, że Burmistrz nie udzielił informacji o środowisku ani w sposób, ani w formie wskazanej we wniosku.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Podniesiono, że wnioskowana informacja mogła zostać udostępniona jedynie przez przesłanie materiałów źródłowych w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a Burmistrz nie dysponuje ewidencją w układzie i zakresie odpowiadającym załącznikowi do wniosku. Organ wypełnił ustawowy obowiązek przesyłając ww. dokumenty., a z uwagi na ich rozmiar (ponad 100 MG) oraz ograniczenia poczty elektronicznej organu, informacja może zostać udostępniona w formie zeskanowanych dokumentów, zapisanych we wnioskowanym formacie pdf na płycie CD.

Pomimo, iż skarżący nie wskazał, czy wyraża zgodę na zaproponowany przez organ sposób i formę udostępnienia informacji, organ udostępnił wnioskowaną informację o środowisku, przesyłając skarżącemu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i decyzję środowiskową.

W ocenie organu, postępowanie w sprawie toczyło się zgodnie z wnioskiem skarżącego, który domagał się udostępnienia informacji publicznej. Niezwłocznie były podejmowane wszelkie czynności organu zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na skutek rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium, organ został zobowiązany do zastosowania przepisów u.i.o.ś..

Porównanie zakresu żądanych we wniosku informacji z zakresem przedmiotowym udostępnionych stronie informacji wskazuje, iż żądanie zostało zrealizowane w pełnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw, poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3).

Jak słusznie wskazało Kolegium w decyzji z dnia [...] r., organ powinien przedmiotową sprawę rozpatrzyć na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co ostatecznie uczynił.

Zgodnie z art. 8 u.i.o.ś. - władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. W myśl zaś art. 4 tej ustawy - każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą.

Informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji (art. 12 ust. 1 u.o.i.ś.), a od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 u.o.i.ś.).

W art. 9 u.o.i.ś. wskazano katalog informacji, podlegających udostępnieniu. Udostępnieniu w trybie tego przepisu podlegają informacje dotyczące:

1. 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2. 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3. 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4. 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5. 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6. 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
7. a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
8. b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Informacje te udostępnia się w formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie (ust. 2 art. 9).

Organ udostępnił skarżącemu informacje wnioskowane pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raportu oddziaływania na środowisko. Organ stwierdził, że decyzja oraz raport zawierają w uzasadnieniu wszystkie informacje, o które wnosił skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie stwierdził, że nie posiada ewidencji w układzie i zakresie odpowiadającym załącznikowi, którego wypełnienia żąda skarżący. W piśmie przekazującym wnioskowane informacje z dnia 26 kwietnia 2021 r. organ wskazał jednocześnie, że z uwagi na rozmiar przekazywanych materiałów (ok. 104 MB) oraz ograniczenia poczty (do 10 MB),materiały przesłane zostają w formie elektronicznej na płycie CD.

Nie można więc podzielić zarzutu skargi, że Burmistrz nie udzielił żądanej informacji o środowisku ani w sposób, ani w formie żądanej we wniosku. Sąd nie jest władny oceniać, czy możliwości techniczne organu rzeczywiście nie pozwalały na przesłanie informacji w formie żądanej przez skarżącego – w formacie pdf i przyjmuje wyjaśnienia organu w tym zakresie.

Należy też zauważyć, że sam skarżący w skardze stwierdził: "wnioskowałem o informacje pochodzące z jednego dokumentu w postaci decyzji środowiskowej, która została podpisana przez Burmistrza [...]".

Stwierdzenie to zdaje się potwierdzać stanowisko organu, że żądane informacje zawarte są w decyzji środowiskowej.

Również organ w decyzji z dnia [...] 2021 r. wskazał, że do informacji o środowisku podlegających udostępnieniu należą wszelkie decyzje i rozstrzygnięcia administracji dotyczące środowiska.

Skarżący zaś żądał od organu zajęcia stanowiska i dokonania dodatkowych samodzielnych ustaleń w sprawie żądanych informacji w stosunku do danych zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Żądanie takie jest zaś niemożliwe do zrealizowania w trybie udzielenia informacji o środowisku. Organ nie ma obowiązku oceny dokumentów i wyjaśniania ewentualnych rozbieżności, które one zawierają.

Tym samym, w ocenie Sądu, organ ostatecznie uczynił zadość wnioskowi skarżącego z dnia 10 grudnia 2020 r. i wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji o środowisku, udzielając żądanej informacji wraz z pismem z dnia 24 kwietnia 2021 r., tj. przed wniesieniem skargi z dnia 12 maja 2021 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.