Uzasadnienie
M. K. (dalej skarżący, wnioskodawca) [...] r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Starosty G. o udostępnienie informacji publicznej, tj. udzielnie odpowiedzi na następujące pytania:
"1. Czy kiedykolwiek w okresie pełnienia funkcji starosty na Pani polecenie lub za Pani wiedzą lub zgodą były przekazywane osobom trzecim informacje objęte ochroną danych osobowych lub inne informacje niedostępne dla osób trzecich, których przekazanie nie wynikało z czynności administracyjnych wynikających z prawa. Jeżeli tak to na jakiej podstawie, komu i kiedy były przekazywane takie informacje?
- 2. Czy kiedykolwiek udostępniała lub przekazywała Pani osobom nieuprawnionym nagrania powstałe w Starostwie powiatowym w G. poza posiedzeniami organów Rady powiatu? Jeżeli tak to na jakiej podstawie, komu, w jakich terminach i w jakim celu? Czy przenosiła Pani lub pracownicy
- 3. W jaki sposób usuwane są lub niszczone nagrania z sytuacji nie objętych jawnością (np. przed posiedzeniami Rady powiatu lub jej organów, w przerwach lub po zakończeniu)? Proszę o przedstawienie dowodów zniszczenia lub usunięcia zgodnie z przyjętą polityką ochrony danych osobowych w Starostwie powiatowym w G.
- 4. Kiedy planowane jest uruchomienie działalności Oddziału Wewnętrznego w szpitalu prowadzonym przez M. Sp. z o. o. w G. Czy do takiego działania został zobligowany zarząd Spółki lub taki plan znajduje się w jakichkolwiek dokumentach zarządu powiatu lub planu działalności M. Sp. z o.o. w G.? Jeżeli tak, proszę o przekazanie kopii tych dokumentów oraz wskazanie daty dziennej planowanego uruchomienia Oddziału Wewnętrznego.
- 5. Jak wygląda nadzór właścicielski sprawowany przez zarząd powiatu nad M. Sp. z o.o. w G.? Czy jest lub był kiedykolwiek powołany pełnomocnik do wykonywania czynności nadzoru?
Organ 31 marca 2022 udzielił skarżącemu odpowiedzi następującej treści:
"Ad. 1 Dane osobowe w Starostwie Powiatowym w G. są przetwarzane zgodnie z zasadami zawartymi w art. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Ogólne rozporządzenie o ochronie danych).
Ad.2 Na potrzeby realizacji zadań w Starostwie Powiatowym w G. nagrania są tworzone i przechowywane w celu dokładnego sporządzania protokołów oraz notatek służbowych z posiedzeń, spotkań służbowych.
Ad.3 Nagrania z posiedzeń odzwierciedlają rzeczywisty przebieg posiedzeń. Nie są w żaden sposób edytowane, tym samym nie dokonuje się żadnych modyfikacji w ich zawartości poprzez usuwanie fragmentów nagrań. Ze względów technicznych, w celu sprawdzenia poprawnego działania urządzeń rejestrujących dźwięk, przed rozpoczęciem posiedzenia są uruchamiane z kilkuminutowym wyprzedzeniem.
Ad.4 Priorytetem działań Zarządu Powiatu od lat jest szpital i jego istnienie oraz zabezpieczenie ochrony zdrowia w powiecie G. W miarę możliwości finansowych zmierzamy w kierunku, aby szpital spełniał jak najwyższe standardy jakości usług i warunków pobytu pacjentów. Z myślą o pacjentach powiat i zarząd spółki sukcesywnie pozyskuje środki zewnętrzne. Uruchomienie działalności oddziału wewnętrznego w szpitalu prowadzonym przez M. sp. z o.o. w G. planowane jest z chwilą spełnienia trzech warunków: - zabezpieczenie przede wszystkim kadry, minimum 3-4 lekarzy na oddziale oraz w dalszej kolejności dostosowanie pomieszczeń spełniających odpowiednie wymogi oraz zabezpieczenie sprzętu niezbędnego na oddziale wewnętrznym.
Ad.5 Zarząd Powiatu wykonuje uprawnienia Zgromadzenia Wspólników, będącego jednym z organów spółki. Przedmiotem obrad Zgromadzenia Wspólników jest m.in. rozpatrywanie i zatwierdzanie sprawozdania zarządu spółki z działalności spółki oraz sprawozdania finansowego za ubiegły rok obrotowy, udzielanie członkom organów spółki absolutorium z wykonania przez nich obowiązków, podział zysku lub pokrycie straty. Pełnomocnik do wykonywania czynności nadzoru nie jest powołany. Nadzór merytoryczny oraz finansowy nad działalnością spółki sprawuje Zgromadzenie Wspólników."
Skarżący uznał, że udzielona przez organ odpowiedz nie była pełna. Z tego względu pismem z 14 kwietnia 2023 r. wywiódł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacj i publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 17 marca 2023 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. udzielenia odpowiedzi na pytania od 1 do 4.
W uzasadnieniu skargi skarżący, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska organ wskazał, że pismem z 31 marca 2022 udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego. Organ podkreślił, że odpowiedź została udzielona w ustawowym terminie i obejmowała wszystkie pytania zawarte we wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który według art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje również, że otrzymał odpowiedz na pytanie nr. 5 zawarte we wniosku. Swoją skargę ograniczył zatem do bezczynności organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytani 1- 4 sformułowane we wniosku z [...]r.
Mając na uwadze tak zakreślone granice sprawy, Sąd przyjął, że pytania o numerach 1 i 2 wykraczają poza zakres regulowany ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W istocie oba pytania miały na celu skłonienie organu, nie do udostępnienia posiadanej informacji, ale dokonania "autowerfikacji" stosowania zasad ochrony danych osobowych przez organ. Pytania o numerach 1 i 2 dotyczyły zatem nie danych - informacji sensu stricte, lecz metodyki działania aparatu pomocniczego organu i przestrzegania przez organ przepisów powszechnie obowiązujących. Intencja wnioskodawcy było nie tyle uzyskanie istniejących danych, lecz doprowadzenie do podjęcia przez organ działań weryfikujących jego dotychczasowa praktykę i przedstawienie wyników tych działań. Z tego względu żądania skarżącego sformułowane w pkt 1 i 2 wniosku wykraczały poza zakres przedmiotowy u.d.i.p.
Konsekwencja powyższego jest brak zaistnienia bezczynności organu w zakresie odpowiedzi na pytania 1 i 2 wniosku. W istocie bowiem pytania dotyczyły wystąpienia ewentualnych naruszeń przepisów o ochronie danych osobowych. Postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, zwane dalej "postępowaniem", jest prowadzone przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (art. 60 Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781). Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w pkt II sentencji.
Odnosząc się do pytań zawartych w pkt 3 i 4 wskazać należy, że organ rozpoznając oba pytania dopuścił się bezczynności, nie udzielając na nie pełnej odpowiedzi.
Wskazać należy, że pkt 3 wniosku skarżącego z [...] r. zawiera w istocie dwa odrębne pytania. Zdanie pierwsze obejmuje pytanie o sposób w jaki usuwane są lub niszczone nagrania z sytuacji nie objętych jawnością. Zdanie drugie dotyczy zaś dokumentacji zniszczenia takich danych.
Ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130 z późn. zm.) dodany został ust. 1a do art. 15 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.). Zgodnie z treścią nowej jednostki redakcyjnej "obrady rady powiatu są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty." Wskazać należy, że przed sygnalizowaną wyżej zmianą jedynym przepisem odnoszącym się do transmitowania obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego był art. 18 ust. 3 zd. 2 u.d.i.p., który stanowi, że w miarę potrzeby (a zatem fakultatywnie) zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Tym samym, do dnia wejścia w życie nowelizacji styczniowej, transmisja obrad rad gmin była dodatkowym instrumentem zapewnienia jawności działalności rady powiatu. Od dnia 31 stycznia 2018 r. dotychczasowa fakultatywna transmisja obrad, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stała się bezwzględnym obowiązkiem, rodząc równocześnie po stronie każdego zainteresowanego prawo uzyskania dostępu do informacji publicznej w formie odpowiednich nagrań z obrad. Nie ma zatem wątpliwości, że organ prowadzi transmisję obrad rady. Organ potwierdził to zresztą w podpowiedzi na wniosek skarżącego. Nie udzielił jednak wprost odpowiedzi na pytanie czy wystąpiły przypadku nagrania i utrwalenia zdarzeń nie objętych jawnością, a w dalszej kolejności czy i w jaki sposób zostały usunięte. Organ wskazał jedynie, na metody transmitowania posiedzeń rady powiatu, a właściwie ich techniczne uwarunkowania. Organ winien zaś w sposób pełny i wyczerpując odnieść się do obu składowych pytania oznaczonego nr. 3.
Odnosząc się zaś do pytani 4 wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że pytanie obejmuje dane o charakterze informacji publicznej. Skierowane jest do organu który jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej i mieści się w przedmiotowym zakresie ustawy. Dotyczy bowiem działalności szpitala prowadzonego przez M. sp z o.o., która została wpisana do KRS pod nr [...] zgodnie z art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sadowym wynika, że całość udziałów w spółce posiada Powiat G. Spółka stanowi zatem majątek jednostki samorządu terytorialnego i mieści się w zakresie hipotezy art. 6 ust. 5 pkt c u.d.i.p. Z uwagi na powyższe organ powinien ustosunkować się w sposób wyczerpujący do kolejnych składowych pytania nr. 4 zawartego we wniosku z [...] r. Odpowiedz udzielona 31 marca 2023 r. miła bowiem charakter ogólny i nie skonkretyzowany.
Organ w istocie nie odniósł się do konkretnych pytań zawartych we wniosku lecz wskazał na priorytety strategii ochrony zdrowia oraz ogólne plany i zamierzenia jakie dotyczą szpitala. Organ w sposób bezpośredni nie odniósł się jednak do precyzyjnie sformułowanych w pkt 4 wniosku z [...] r. pytań np. czy plan uruchomienia Oddziału wewnętrznego znajduje się w jakichkolwiek dokumentach zarządu powiatu.
Wobec powyższego brak udzielenia pełnej informacji, zgodnej z wnioskiem skarżącego uznać należy za nieprawidłowy. Z tego względu Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć,, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.