Uzasadnienie
M. W. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na "przewlekłość postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (WINB) w sprawie wniosku: odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w sprawie wniosku samowoli budowlanej." Skarżący wniósł o zobowiązanie WINB w Olsztynie do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek, w terminie miesiąca. Skarżący wskazał, że 26 września 2022 r. za pośrednictwem PINB w Olsztynie złożył wniosek: odwołanie od decyzji [...] do WINB w Olsztynie za pośrednictwem poczty elektronicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że pismem z 26.10.2022r. znak: [...] WINB zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia skargi (data wpływu 26.09.2022r.) na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (w sprawie legalności i prawidłowości wykonania "ogródków gastronomicznych" w A, przy ul. [...] oraz przy [...]), która została w części uznana za zasadną (w zakresie przekroczenia terminu na udzielenie odpowiedzi na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi).
Organ wyższego stopnia wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie prowadzone wskutek wniesienia skargi na podstawie art. 227 k.p.a. nie może rozstrzygać sprawy co do istoty. W związku z tym merytoryczna ocena prawidłowości wydanych rozstrzygnięć przez PINB w Olsztynie może zostać przeprowadzona w ewentualnym postępowaniu odwoławczym.
Wyjaśniono, że ogródki gastronomiczne, które były przedmiotem skargi w trybie art. 227 k.p.a. (na naruszenie praworządności) zostały przez inwestora rozebrane (na co wskazują ustalenia z czynności kontrolnych PINB w Olsztynie z dnia 17.10.2022r., a także stanowisko zawarte z piśmie z 17.10.2022 r.), zatem brak podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego dalszych czynności w tej sprawie.
Wskazano również, że w sprawie sygn. akt II SA/O1 863/22 pismo stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi z dnia 26.10.2022r. znak: [...] skarżący uznał za decyzję organu odwoławczego i złożył na to pismo skargę do WSA w Olsztynie.
W niniejszej natomiast sprawie skarżący podniósł, że nie została wydana decyzja organu odwoławczego, w przedmiocie jego odwołania od decyzji PINB w Olsztynie znak: [...].
WINB wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w związku ze skargą na naruszenie praworządności złożoną przez skarżącego w sprawie powołanych ogródków gastronomicznych prowadził jedynie czynności kontrolne/wyjaśniające znak: [...] (dotyczyło kilku obiektów budowlanych), które wobec dobrowolnej rozbiórki dokonanej przez inwestora, nie skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego ani wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia. Tym samym PINB w Olsztynie prawidłowo pisemnie powiadomił skarżącego o swoich ustaleniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.
W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy też przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego.
Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że jej przedmiotem jest "przewlekłość postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (WINB) w sprawie wniosku: odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w sprawie wniosku samowoli budowlanej." Jak wynika z treści skargi skarżący jest niezadowolony z przebiegu postępowania w jego sprawie i podejmowanych przez organ działań.
Wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10).
Tym samym dopuszczalność skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
WINB wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w związku ze skargą na naruszenie praworządności złożoną przez skarżącego w sprawie powołanych ogródków gastronomicznych prowadził jedynie czynności kontrolne/wyjaśniające znak: [...] (dotyczyło kilku obiektów budowlanych), które wobec dobrowolnej rozbiórki dokonanej przez inwestora, nie skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego ani wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia. Tym samym PINB w Olsztynie pisemnie powiadomił skarżącego o swoich ustaleniach. O tym wszystkim WINB powiadomił skarżącego pismem z 26 października 2022 r. WINB zaś nie prowadził i nie prowadzi postępowania odwoławczego, albowiem nie była wydana decyzja organu I instancji, a jedynie zawiadomienie w trybie skargowym (art. 237 k.p.a.).
Wyjaśnić należy również, że nienależyte wykonywanie obowiązków przez organ administracji może zostać natomiast zaskarżone w ramach tzw. skargi powszechnej, uregulowanej w Dziale VIII k.p.a., dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Podkreślić przy tym należy, że przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami.
Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, dostępne w CBOSA).
W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii przewlekle prowadzonego postępowania, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.