Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. M.K. i W.D. zwrócili się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej, przez odpowiedź na następujące pytania:
- 1) na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Gmina D. włączyła do sieci gminnej odcinki sieci wodno-kanalizacyjnej położone w: "[...]" (wybudowane kosztem wnioskodawców) i świadczy za jej pośrednictwem usługi na rzecz mieszkańców?
- 2) czy przed włączeniem tych sieci do sieci gminnej, Gmina uzyskała wymagane prawem dokumenty umożliwiające włączenie przedmiotowej sieci do sieci gminnej?
- 3) ile nieruchomości na terenie Gminy D. korzysta z opisanej wyżej sieci wodno-kanalizacyjnej?
- 4) od ilu lat jest eksploatowana przez Gminę D. sieć wodno-kanalizacyjna, o której mowa w pkt. 1?
- 5) czy korzystanie i użytkowanie przez Gminę z sieci wodno-kanalizacyjnej, o której mowa w pkt. 1, stwarza niebezpieczeństwo dla mieszkańców gminy D., którzy za pośrednictwem wspomnianej sieci otrzymują wodę i odprowadzają ścieki?
W złożonej skardze wnioskodawcy zarzucili, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił im żądanej informacji i nie wydał decyzji, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył termin załatwienia spawy przewidziany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczyli, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż umożliwiają ocenę czy gmina w sposób należyty i zgodny z prawem przejmuje sieci należące do jej mieszkańców oraz czy w sposób należyty zarządza mieniem komunalnym.
Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej Gminy D. w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. wyjaśnił wnioskodawcom odnośnie do pkt. 1 ich wniosku, że Gmina D. nie przyłączała do gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej odcinka sieci wykonanych przez wnioskodawców. To wnioskodawcy na podstawie opracowanych przez siebie projektów zagospodarowania terenów rolnych i uzyskanych pozwoleń na budowę sieci wraz z przyłączami, podłączali swoje nowo wybudowane sieci do sieci gminnych uzbrajając w ten sposób działki, których byli właścicielami. Budowę sieci wodno-kanalizacyjnej inwestorzy prowadzili w oparciu o pozwolenia na budowę wydane przez Starostwo Powiatowe w latach 2000-2003. Żadna z poniżej wymienionych inwestycji nie została jednak zakończona końcowym protokołem odbioru, zgłoszeniem zakończenia inwestycji i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.:
- - sieć wodociągowa w "[...]" - według projektu należało wybudować ok. 1200 m sieci wodociągowej Ø110. Inwestor wybudował jedynie końcowy odcinek sieci o długości 160 m i podłączył go do istniejącego przyłącza wodociągowego Ø 32 "[...]". Gmina D. odłączyła sieć od przyłącza wodociągowego, przez co, nie mając zasilania w wodę, jest ona nieeksploatowana;
- - sieć wodociągowa w R. - działki o numerach od "[...]"- przeznaczona do zasilania w wodę niezabudowanych nieruchomości wnioskodawców - nie jest eksploatowana;
- - sieć wodociągowa w R. działki o numerach "[...]"- nie ma projektu sieci wodociągowej; jak wynika z fragmentarycznej dokumentacji- sieć wodociągowa została ułożona w działce "[...]". Do tej sieci przyłączone są cztery nieruchomości, z którymi gmina D. posiada umowy na dostawę wody. Obecni właściciele nieruchomości nabyli działki od wnioskodawcy;
- - sieci kanalizacji sanitarnej w R. - działki o numerach "[...]"- dokumentacja inwestycji jest niekompletna. Do sieci przyłączono cztery nieruchomości;
- - sieć wodociągowa w R. - działki o numerach "[...]"- dokumentacja inwestycji jest niekompletna - do sieci podłączonych jest osiem nieruchomości;
- - sieć wodociągowa w R. - działki o numerach "[...]"- dokumentacja inwestycji nie jest kompletna, do sieci podłączonych jest 5 nieruchomości.
Ustosunkowując się do pytania zawartego w pkt. 2 wniosku wyjaśniono, że Gmina D. zawarła umowy na dostawę wody i odbiór ścieków z właścicielami nieruchomości na podstawie odbioru przyłączy i zgłoszeniu do użytkowania wybudowanych nieruchomości wraz z istniejącą infrastrukturą (przyłącza wodociągowe i kanalizacji sanitarnej), po uzyskaniu przez właścicieli pozwolenia na użytkowania wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Odnośnie zaś do pytania z pkt. 3 podano, że do sieci wodociągowych podłączono 17 nieruchomości, zaś do sieci kanalizacji sanitarnej podłączone zostały 4 nieruchomości.
Podano też, w odpowiedzi na pytanie z pkt. 4., że umowy na dostawę wody lub odbiór ścieków zawierane były z właścicielami nieruchomości w latach 2004-2012.
Odnośnie do pytania zawartego w punkcie 5 wniosku, organ stwierdził, że jeżeli inwestor przedstawi gminie niezbędne do zakończenia inwestycji dokumentacje budowy (protokoły odbioru, protokoły z prób ciśnieniowych, pozwolenia na użytkowanie wymienionych wyżej sieci) będzie wiadomo, że sieci te nie stwarzają niebezpieczeństwa dla mieszkańców i eksploatatora.
W odpowiedzi na skargę wójt Gminy D. podał, że informacja publiczna w żądanym zakresie została przekazana skarżącym pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. Wyjaśnił, że zwłoka w udostępnieniu informacji wynikała z dużego zakresu prac, jakie zostały przeprowadzone w celu uzyskania odpowiedzi na poruszane przez skarżących zagadnienia. Organ wskazał na przeprowadzone oględziny w terenie 6 wykonanych przez inwestora inwestycji sieciowych i sprawdzenie ich obecnego stanu, ustalenie właścicieli nieruchomości położonych przy przedmiotowych sieciach i sprawdzenie zawartych przez nich umów na dostawę wody. Wójt za okoliczność nie bez znaczenia uznał, że Gmina D. posiada tylko szczątkowe dokumentacje projektów budowlanych opracowanych przez skarżących w latach 2001-2003, ponadto wskazał na zmienioną numerację działek ewidencyjnych i zmianę eksploatatora sieci wodno- kanalizacyjnej w gminie.
Na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Ponadto podał, że organ nie odpowiedział na pytanie czy bezpieczne jest korzystanie z sieci wodociągowej oraz nie przedstawiła informacji o stanie sieci. Wyjaśnił, że w pytaniu 5 skarżącym chodzi o to czy wybudowa sieć spełnia wymogi techniczne, a tym samym czy przesyłana woda jest odpowiednia do użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W rozpoznawanej skardze skarżący zarzucili Wójtowi Gminy D. bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, o udzielenie której zwrócili się wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r.
Bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a zobowiązany do jej udzielenia organ nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie we wskazanym przedmiocie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 177/14). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.") wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być bowiem załatwiony przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej; poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, lub że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też przez odmowę udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.).
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powołanych przepisów wójt gminy bezsprzecznie należy do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.
Wskazać ponadto należy, że z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. informację publiczną stanowi więc każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Podkreślenia wymaga, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu danej informacji jako podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. decyduje treść i charakter danej informacji. Z art. 6 u.d.i.p. wynika, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych.
Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określono przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i majątku tych podmiotów. W tym zakresie mieszczą się informacje o stanie sieci infrastruktury technicznej na terenie gminy.
Oceniając zarzut bezczynności Wójta Gminy D. w rozpoznaniu wniosku skarżących należy stwierdzić, że miała ona miejsce w dacie złożenia skargi (21 maja 2014 r.). Wójt Gminy D. do tego dnia nie podjął oczekiwanej przez stronę czynności materialno - technicznej (nie udzielił żądanej informacji) ani też nie wydał decyzji odmownej. Dopiero w dniu 26 czerwca 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących. Wbrew stanowisku skarżących, odpowiedź ta była pełna. Należy bowiem zauważyć, że ocena czy wybudowana sieć spełnia wymogi techniczne, a jej użytkowanie nie powoduje niebezpieczeństwa dla zdrowia osób z niej korzystających, nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Przedmiotem wniosku mogą być jedynie informacje o faktach istniejących na dzień udzielania odpowiedzi a nie ich ocena.
Skoro zaś, jak wynika z niekwestionowanej okoliczności wskazanej w piśmie Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej z dnia 26 czerwca 2014 r., organ nie posiada dokumentów, których treść pozwalałaby na udzielenie odpowiedzi co do zgodności wybudowania przedmiotowych odcinków sieci wodno- kanalizacyjnej z wymogami technicznymi, brak odpowiedzi w tym zakresie nie stanowi o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako p.p.s.a.).
Należy jednocześnie podnieść, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność musi mieć na uwadze treść art. 149 § 1 zd. pierwsze ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu powyższego wynika, że jego celem jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd nie jest więc uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie zachodzi, gdyż organ podjął stosowne działania (udostępnił informację publiczną lub wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia). W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Wójt Gminy D. rozpoznał wniosek skarżących z dnia 2 kwietnia 2014 r., usuwając tym samym istniejący w tym zakresie stan bezczynności. Skoro zatem na dzień orzekania w kontrolowanej sprawie organ ten nie pozostaje w bezczynności, bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowe. Celem tego postępowania było bowiem nakazanie podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej wydanie określonego aktu lub podjęcia określonej czynności. W związku z powyższym, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył w tym zakresie postępowanie sądowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku.
Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność organu nie zwalnia sądu z określonego w art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa przy bezczynności organu w dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia, w sytuacji gdy organ pozostawia wniosek bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekle ustosunkowuje się do wniosku, ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14). Oceniając powyższy aspekt sprawy Sąd uznał w pkt. 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta wynika z faktu, że udostępnienie skarżącym żądanych informacji wiązało się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia oględzin w terenie sześciu przedmiotowych sieci wodno – kanalizacyjnych, sprawdzenia ich stanu, ustalenia właścicieli nieruchomości położonych przy tych sieciach, a następnie zbadania zawartych przez nich umów na dostawę wody.
Istotna była też okoliczność zmiany w okresie od wybudowania sieci (to jest od ok. 2001-2003 r.) numeracji działek ewidencyjnych i zmiana dysponenta sieci wodno-kanalizacyjnej w gminie, a także wskazany w odpowiedzi na skargę fakt, że Gmina D. nie posiada pełnej dokumentacji projektowej tych sieci, co niewątpliwie utrudniło udzielnie niezwłocznej odpowiedzi na wniosek.
O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżących (solidarnie) orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.