Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 marca 2023 r. D. R. (skarżący, strona), powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (WINB, organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej:
"1. wszelkie pisma adresowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej: WINB) w sprawie zabezpieczenia i odbudowy zabytkowej kamienicy z roku 1875, zlokalizowanej przy ul. [...], która uległa znacznemu zniszczeniu w wyniku pożaru z dnia 8 marca 2021 r. (np. skargi w ramach art. 227 KPA, informacje od PINB w Lidzbarku Warmińskim).
2. wszelkie pisma wytworzone przez WINB w sprawie zabezpieczenia i odbudowy zabytkowej kamienicy z roku 1875, zlokalizowanej przy ul. [...], która uległa znacznemu zniszczeniu w wyniku pożaru z dnia 8 marca 2023 r. (np. notatki urzędowe na podstawie telefonicznych informacji z PINB w Lidzbarku Warmińskim w przedmiocie zabezpieczenia i odbudowy kamienicy przy ul. [...])".
Wskazał, że powyższe informacje powinny pochodzić ze wszystkich rodzajów postępowań, od wszelkich organów oraz wszelkich osób fizycznych, prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Przy piśmie z 15 marca 2023 r. WINB, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), wezwał stronę do wykazania szczególnego interesu publicznego do uzyskania wnioskowanej informacji przetworzonej.
Następnie, decyzją z 12 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., WINB umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że przesłał wnioskodawcy pismo z dnia 15 marca 2023 r. o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W treści pisma poinformowano wnioskodawcę, iż informacja, której żąda jest informacją przetworzoną. Pouczono również wnioskodawcę, iż w terminie 14 dni o daty otrzymania powiadomienia powinien złożyć nowy wniosek w którym wykaże istnienie szczególnego interesu publicznego uprawniającego do uzyskania przetworzonej informacji, a w przypadku braku złożenia wniosku spełniającego powyższy wymóg postępowanie zostanie umorzone. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. (wpłynęło do organu w dniu 11 kwietnia 2023 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność WINB, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przekroczenie terminu do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Podniósł, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wydał w przewidzianym prawem terminie decyzji o odmowie dzielenia informacji publicznej. Wzywanie do wykazywania szczególnego interesu publicznego na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. było bezzasadne, ponieważ wskazany przepis służy innemu celowi. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skoro wniosek wpłynął do WINB dnia 8 marca 2023 r., to termin na wydanie przez organ decyzji upłynął w dniu 22 marca 2023 r. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wskazując na powyższe wniósł o: zobowiązanie WINB do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ewentualnie do wydania wnioskowanej informacji publicznej, jeżeli jest to informacja prosta; stwierdzenie, że WINB dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej; przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że WINB, do którego był skierowany wniosek z dnia 8 marca 2023 r., jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem bowiem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Należy zatem wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, Sąd stwierdził na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego, że organ, odpowiadając na wniosek z 8 marca 2023 r., przy piśmie z 15 marca 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego do uzyskania wnioskowanej informacji przetworzonej, zakreślając na dokonanie tej czynności termin 14 dni. Powyższe wezwanie skarżący odebrał w dniu 17 marca 2023 r., zatem termin minął z dniem 29 marca 2023 r. Skarżący na powyższe wezwanie nie odpowiedział, natomiast w dniu 5 kwietnia 2023 r. wniósł skargę do sądu na bezczynność WINB. Rzeczona skarga wpłynęła do organu w dniu 11 kwietnia 2023 r., a w dniu 12 kwietnia organ wydał decyzję.
W przedstawionych wyżej okolicznościach występujących w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził bezczynności organu. Należy bowiem zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, bądź przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę opisany wyżej tok postępowania, Sąd stwierdził, że zarzucany stan bezczynności ustał przed dniem orzekania. Wydanie przez organ decyzji zamyka bowiem możliwość zobowiązania organu do wydania aktu, nawet w sytuacji kiedy organ wydaje akt wadliwy. Należy podkreślić, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niezgodnej z wnioskiem czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Żadna z opisanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, organ wydał decyzję, stąd zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony.
Jak wskazał NSA w wyroku z 18 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA) nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. Zatem nie można zobowiązać organu do dokonania czynności (wydania decyzji), która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
Podkreślić przy tym należy, że w ramach niniejszego postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd nie jest uprawniony do badania pod względem zgodności z prawem wydanego przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż w sprawie tej sądowa kontrola ogranicza się jedynie do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Niemniej sąd zauważa, że jak wynika z załączonej do pisma procesowego skarżącego z 9 czerwca 2023 r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2023 r., decyzja WINB z 12 kwietnia 2023 r. została uchylona w całości, co oznacza, że WINB ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego z 8 marca 2023 r.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.