Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 listopada 2019 r., K. P., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący podniósł, że w dniu 22 sierpnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji wszczął postepowanie administracyjne na podstawie przesłanego z Sądu Rejonowego pozwu o zapłatę za niewykorzystany urlop. W dniu 30 września 2019 r., na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem na niezałatwienie sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a. Do dnia 28 października 2019 r. organ nie ustosunkował się do ponaglenia, ani nie wydał decyzji w sprawie.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, wniósł o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na skutek wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku (sygn. akt K/15), w systemie prawnym powstała luka, która - wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa - uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Sytuacja, w której brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, będzie trwać aż do czasu uchwalenia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.
Tym samym, organ nie ma podstawy prawnej do dokonania wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W związku z powyższym organ wydał w dniu "[...]’ decyzję o odmowie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wprawdzie cytowane przepisy nie definiują, na czym polega "bezczynność organu" lub "przewlekłe prowadzenie postępowania", stosownie jednak do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość wystąpi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Bezczynność organu administracji publicznej zaistnieje więc, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W celu dokonania oceny, czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zaistniała bezczynność, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym, albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej, czy nieusprawiedliwionej bierności.
W przedmiotowej sprawie, z akt sprawy wynika, że w dniu 22 sierpnia 2019 r. organ wszczął, na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Komendant powinien wniosek strony rozpoznać w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zaniechanie realizacji tego obowiązku powoduje, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, gdyż do dnia wniesienia skargi nie został on rozpoznany.
Zaznaczyć jednak należy, że sąd oceniając skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Tym samym, w razie ustania bezczynności po wniesieniu skargi, a przed orzekaniem, sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie, w dniu 22 sierpnia 2019 r., Komendant wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i zakończył je wydaniem w dniu "[...]" decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tym samym, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe po wniesieniu skargi.
W tej sytuacji, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o zapłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę akta sprawy, postępowanie organu nie przybrało takiego charakteru. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd nie uznał również za zasadne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku. Orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której istniejące szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które miałyby uzasadniać wymierzenie organowi grzywny, tym bardziej, że nie było przy tym podstaw do kwalifikowania bezczynności organu jako rażącej. Z tego powodu Sąd nie wymierzył organowi grzywny.
Końcowo należy wskazać, że Sąd nie jest uprawniony do orzekania w przedmiotowej sprawie w przedmiocie ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.