Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 marca 2017 r., złożonym drogą elektroniczną na adres poczty e-mail Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego, Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane dalej Stowarzyszeniem) wystąpiło o udostępnienie informacji, wyszczególnionych w sześciu punktach, w tym w punkcie 3 – listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika.
Pismem z dnia 14 marca 2017 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformowano Stowarzyszenie, że konieczność podjęcia szeregu czynności o charakterze materialno-techniczny oraz ocena materiału pod kątem możliwości dostępu nie pozwoli na udzielenie odpowiedzi na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, na podstawie art. 13 ust. 2 tej ustawy, odpowiedź zostanie przekazana w późniejszym terminie, niezwłocznie po jej przygotowaniu, nie później jednak niż do dnia 5 maja 2017 r.
Następnie, pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r., doręczonym Stowarzyszeniu w dniu 24 kwietnia 2017 r., Marszałek stwierdził, że w sprawie nagród pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego w 2016 r. zostanie wydana częściowa decyzja o odmowie dostępu do wnioskowanych informacji. W związku z tym wyjaśnił, iż na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków złożonego wniosku - w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania we wskazanym zakresie - poprzez złożenie wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem zgodnie z zasadami reprezentacji, bądź też opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, tj. uwierzytelnionym przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570).
Odpowiedź na wniosek zawarta została w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r., przesłanym wnioskodawcy drogą elektroniczną, do którego załączono cztery załączniki, w tym załącznik nr 2 zawierający tabelaryczne zestawienie imion i nazwisk oraz kwot wypłaconych nagród dla sekretarza województwa, skarbnika województwa oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych w urzędzie, dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz pełnomocników. W treści pisma wyjaśniono, że przedstawiona w załączniku nr 2 lista pracowników, którzy w roku 2016 otrzymali nagrody oraz wysokość tej nagrody, obejmuje osoby pełniące funkcje publiczne oraz osoby niepełniące funkcji publicznych, które zgodziły się na udostępnienie informacji objętej pkt 3 wniosku.
Natomiast w odniesieniu do informacji na temat nagród dla pozostałych pracowników, którzy nie wyrazili zgody na ich udostępnienie, zostanie wydana decyzja odmowna z uwagi na prywatność osób, których ta informacja dotyczy.
W dniu 5 lipca 2017 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji żądanych w pkt 3 wniosku. Domagając się zobowiązania organu do wykonania wniosku, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny, Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe, Stowarzyszenie podniosło, że informacja dotycząca wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust, 1 pkt 3 tej ustawy, czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ww. ustawy, gdyż odnosi się do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego, a stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób posiadających w co najmniej wąskim zakresie kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej.
Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, że Marszałek Województwa Opolskiego odmawiając udostępnienia informacji powołał się na fakt, iż niektóre z osób, jakie otrzymały nagrody w 2016 r. nie pełnią funkcji publicznych i nie wyraziły zgody na upublicznienie swoich danych, jednak w żaden sposób nie określił, według jakich kryteriów uznał te osoby za niepełniące funkcji publicznych. Uniemożliwia to wnioskodawcy ocenę, czy organ właściwie udzielił odpowiedzi, a odmowa udzielenia informacji publicznej w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej jest niezgodna z obowiązującym prawem.
Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż do uznania prawidłowego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wystarcza samo jego złożenie w formie pisemnej, nawet bez konieczności składania podpisu. Z tego względu żądanie organu uzupełnienia podpisu jest nieuprawnione.
W piśmie z dnia 21 lipca 2017 r., przesłanym Stowarzyszeniu drogą elektroniczną, Marszałek Województwa Opolskiego uzupełnił informacje w zakresie objętym pkt 3 wniosku, wskazując, że nagrody przyznawane są na podstawie § 13 Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego. Przytoczył brzmienie tej regulacji, a także załączył listę imion i nazwisk osób zajmujących stanowisko skarbnika województwa, sekretarza województwa, osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych w urzędzie, dyrektorów, zastępców dyrektorów i pełnomocników Marszałka Województwa oraz osób nie pełniących funkcji publicznych, które wyraziły zgodę na udostępnienie informacji o wysokości otrzymanych nagród, wraz ze wskazaniem kwot wypłaconych nagród oraz z uzasadnieniem przyznania tych nagród.
Natomiast w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga została złożona z naruszeniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., gdyż nie poprzedzono jej ponagleniem. Wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że pismem z dnia 21 lipca 2017 r. uwzględnił skargę w części odnoszącej się do udzielenia niepełnej informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagród w odniesieniu do każdego pracownika. W tym zakresie udzielił informacji na temat wysokości nagród przyznanych pracownikom urzędu pełniącym funkcje publiczne, wraz z podaniem ich imion i nazwisk, a także pracownikom spoza tej grupy, którzy zrezygnowali z przysługującego im prawa do prywatności, wyrażając zgodę na udzielenie wnioskowanej informacji. Marszałek podniósł, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, podczas gdy wniosek skarżącego Stowarzyszenia został rozpatrzony w ustawowym terminie 14 dni, choć termin realizacji wniosku uległ wydłużeniu stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym strona skarżąca została poinformowana.
Dalej, wskazując na art. 5 ust. 2 tej ustawy i powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wyjaśnił, że nie wszystkich pracowników samorządowych należy postrzegać jako osoby pełniące funkcje publiczne, gdyż kryterium decydującym w tym zakresie jest posiadanie szczególnych uprawnień i obowiązków związanych przede wszystkim z prawem do władczego kształtowania sytuacji adresatów działań administracji samorządowej. Udostępnienie informacji o wynagrodzeniu i innych składnikach uposażenia osób niepełniących funkcji publicznych może nastąpić, jeśli osoby te oświadczą, że rezygnują z prawa do prywatności. Marszałek stwierdził, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach niższych w hierarchii niż Zastępca Dyrektora Departamentu/Biura (z wyjątkiem osób wydających decyzje administracyjne i pełniących funkcje pełnomocników) nie pełnią funkcji publicznych z uwagi na brak kompetencji decyzyjnych, jak również ze względu na brak podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób.
Osoby te nie posiadają uprawnień do podejmowania działań władczych - w tym nie wydają aktów rozstrzygających sprawy administracyjne m.in. w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego - nie posiadają też uprawnienia do dysponowania lub zarządzania majątkiem publicznym. Podejmowane przez tych pracowników działania nie kreują rozstrzygnięć rodzących skutki publicznoprawne i nie wpływają w sposób znaczny na funkcjonowanie społeczeństwa. W związku z tym do ww. osób skierowano zapytanie i na podstawie zebranego materiału przekazano Stowarzyszeniu imienną informację o wysokości nagród w 2016 r. wyłącznie tych pracowników, którzy wyrazili na to zgodę. W stosunku do części informacji - odnośnie nagród przyznanych w 2016 r. pracownikom nie pełniącym funkcji publicznych, którzy skorzystali z przysługującego im prawa do prywatności, stosownie do art. 16 ustawy, podjęto natomiast działania w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji.
W tym celu wezwano stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez opatrzenie go podpisem. Wobec nieuzupełnienia wskazanego braku przez stronę aż do chwili złożenia odpowiedzi na skargę, stosownie do udzielonego w wezwaniu pouczenia, wniosek w tej części pozostawiono bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej nadal P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności.
Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie obejmowała jedynie bezczynność organu w zakresie żądania sformułowanego w pkt 3 wniosku, dotyczącego udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności - jak podniósł to organ - ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. Zauważyć przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której unormowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Wskazany przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi natomiast wprawdzie, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niemniej jednak dostrzec trzeba, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
Na mocy tej ustawy dokonano z kolei m.in. także zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia - w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść tym samym trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Natomiast według art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przed jej wniesieniem nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ponadto dla jej skutecznego wniesienia nie są wiążące żadne terminy.
Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Wskazać ponadto trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji żądanych w pkt 3 wniosku z dnia 7 marca 2017 r.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że skarga częściowo jest zasadna, gdyż istnieją podstawy prawne do stwierdzenia bezczynności Marszałka Województwa Opolskiego w zakresie rozpoznania w całości wskazanego w skardze żądania, sformułowanego w pkt 3 wniosku Stowarzyszenia.
Podkreślić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Krysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. red. Wosia, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 138 i powołane tam orzecznictwo). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania. Determinuje to również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia.
W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ odpowiednich czynności, określonych w ustawie, ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku.
Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Jeśli jednak organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach wynikających z zapisów ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Omawiana ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej.
Jednocześnie, w art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Na tej podstawie przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku.
W świetle art. 4 ust. 1 ustawy, nie budzi żadnych wątpliwości, że Marszałek Województwa Opolskiego jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze wskazaną regulacją do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym m.in. organy władzy publicznej (pkt 1). Marszałek Województwa jako przewodniczący zarządu województwa, tj. organu wykonawczego samorządu województwa reprezentuje organ władzy publicznej i w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej.
W niniejszej sprawie nie jest też sporne, że informacje dotyczące imion i nazwisk pracowników samorządowych, którym wypłacono nagrodę (nagrody) oraz wysokość tej nagrody (tych nagród) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, jak i informacji o osiągnięciach stanowiących podstawę przyznania tej nagrody (tych nagród) stanowią informację publiczną.
W tej kwestii wyjaśnić przyjdzie, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest on związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych.
Ponadto, na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.
Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Jak już powiedziano wyżej, w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wymienia jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.
Zgodnie z treścią tego przepisu, za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h ustawy).
Nie ulega wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m. in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w urzędzie zapewniającym obsługę administracyjną jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną.
Stosownie do tego przyjąć w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez Stowarzyszenie w pkt 3 wniosku z dnia 7 marca 2017 r., dotyczące wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników samorządowych (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) oraz o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, jako dane które mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy).
Dostrzec jednak trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest zatem udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie mają kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, są one osobami pełniącymi funkcje publiczne, których nie dotyczy ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej, określone w art. 5 ust. 2 ustawy (por.: wyrok NSA z 20 września 2016 r., I OSK 168/16; wyrok WSA w Łodzi z 27 czerwca 2017 r., II SA/Łd 125/17; wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2017 r., IV SAB/GL 129/17 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ograniczenie z art. 5 ust. 2 ustawy odnieść zatem należy do takich pracowników, którzy - choć zatrudnieni w strukturach administracji publicznej - nie pełnią funkcji publicznych, a więc szeregowych pracowników zajmujących stanowiska o charakterze usługowym, czy technicznym, którzy nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymania czystości). W stosunku do informacji dotyczących nagród wypłacanych tym osobom właściwy organ może tym samym odmówić udostępnienia takich informacji, jeśli osoby te nie wyraziły zgody na ich udostępnienie, z uwagi na ich prywatność. Odmowa ta, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy powinna jednak nastąpić w drodze decyzji.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy uwzględnić trzeba okoliczność, że w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia Marszałek Województwa Opolskiego za pismem z dnia 21 lipca 2017 r. udostępnił dodatkowo uzupełnioną listę imion i nazwisk osób zajmujących stanowiska skarbnika województwa, sekretarza województwa, osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych w urzędzie, dyrektorów, zastępców dyrektorów i pełnomocników Marszałka Województwa oraz osób niepełniących funkcji publicznych, które wyraziły zgodę na udostępnienie informacji o wysokości otrzymanych nagród, ze wskazaniem kwot wypłaconych nagród oraz z uzasadnieniem przyznania tych nagród. Organ udostępnił zatem informacje publiczne żądane przez Stowarzyszenie w pkt 3 wniosku w odniesieniu do wskazanych w zestawieniu pracowników, co niewątpliwie wyłącza bezczynność organu w tym przedmiocie i tym samym w powyższym zakresie skutkuje oddaleniem skargi, co orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku.
Organ nie udostępnił jednak informacji żądanych w pkt 3 wniosku, dotyczących pozostałych pracowników samorządowych. Wprawdzie w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. poinformował skarżące Stowarzyszenie, że w zakresie informacji na temat nagród przyznanych dla tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie wyrazili zgody udostępnienie informacji, wydana zostanie decyzja o odmowna z uwagi na ich prywatność, jednak do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, decyzja taka nie została wydana. Wniosek Stowarzyszenia dotyczący tych informacji nie został również załatwiony w formie czynności materialno-technicznej, polegającej na poinformowaniu strony o braku możliwości wydania decyzji i pozostawieniu wniosku w tym zakresie bez rozpoznania. To z kolei, w ocenie Sądu, uzasadnia zarzut bezczynności organu.
Przyznać należy, że pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. organ prawidłowo wezwał Stowarzyszenie, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku w omawianym zakresie, przez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia informacji publicznej oraz umarzająca postępowanie w tym przedmiocie wymagać będą bezwzględnie własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (w tym podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. O ile bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych dla wniosku w przypadku, gdy informacja publiczna podlega udostępnieniu, to zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a. które mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także w zakresie usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.
Stosownie też do przepisu art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy zatem do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli bowiem organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, co przybiera postać czynności materialno-technicznej, dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu.
W sytuacji z kolei, gdy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tym przedmiocie, wówczas zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., a wniosek powinien spełniać wymogi formalne przewidziane na gruncie K.p.a., które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 oraz z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; wyrok WSA w Gliwicach z 2 marca 2017 r., IV SA/Gl 450/16).
W przypadku jednak, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - wnioskodawca nie uzupełni braku wniosku w postaci podpisu, to samo tylko wezwanie do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie jest wystarczające do wyłączenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku w sytuacji, gdy nie poinformowano wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wskazać bowiem należy, że pozostawienie pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., to czynność materialno-techniczna, o jakiej należy zawiadomić stronę pismem. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żadnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 21 marca 2013 r., II OSK 2266/11 i wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2015 r., II SAB/Kr 181/15).
W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Opolskiego nie przesłał wnioskodawcy takiego zawiadomienia, choć uprzednio bez przeszkód prowadził korespondencję ze Stowarzyszeniem. To z kolei oznacza, że organ ten pozostaje w zwłoce w realizacji wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznych dotyczących nagród przyznanych dla pracowników samorządowych niewymienionych w załączniku nr 2 do pisma z dnia 28 kwietnia 2017 r., a następnie w piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. Do dnia rozpoznania przez Sąd skargi organ nie załatwił bowiem wniosku w części obejmującej żądanie udostępnienia tych informacji, przez podjęcie czynności materialno-technicznej ich udostępnienia. Nie wydał też w tym przedmiocie decyzji odmownej, jak rownież nie poinformował strony o przeszkodzie procesowej w wydaniu decyzji administracyjnej wobec nieuzupełnienia braków formalnych pisma.
W konsekwencji należało stwierdzić bezczynność organu, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Stosownie do tego, w pkt 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał Marszałka Województwa Opolskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej w zakresie informacji o nagrodach dla pozostałych pracowników samorządowych.
Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób natomiast stwierdzić, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem zaniechania wynikającego z błędnego stanowiska, co do obowiązku poinformowania strony o dokonaniu czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W przekonaniu Sądu, skoro stwierdzona bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to zbędne i niecelowe było orzekanie o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Z tego też względu, w pkt 4 sentencji wyroku, orzeczono o oddaleniu wniosku Stowarzyszenia w tym przedmiocie. W związku z zasadnością skargi, uwzględniono natomiast wniosek skarżącego o zasądzenie od organu kosztów postępowania, o których orzeczono w pkt 6 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.