Uzasadnienie
K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Rektora A (A) w [...], polegającą na niedopełnieniu zapisów ustawowych dotyczących terminowego poinformowania o ewentualnych działaniach w sprawie wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. o podjęcie czynności dyscyplinarnych wobec profesora A w [...] - dr [...] X. Y., który to wniosek dołączony został do skargi jako załącznik nr 2.
Przedmiotowym wnioskiem, skierowanym do Rektora A w [...], K. D. - powołując się na treść rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia mediacji, postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, a także sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia, oraz na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - w związku z wydarzeniami, jakie wielokrotnie miały miejsce na terenie A w [...] na przełomie roku 2018 r., powodowanymi przez dr [...] X. Y., profesora A w [...], wniósł o podjęcie wobec tego wykładowcy działań dyscyplinarnych. Zarzucił K. D., że ww. profesor swoim działaniem:
- - naruszył zasady etyki zawodu nauczyciela akademickiego przez publiczne obrażenie studentki III roku X. X.,
- - publicznie pomówił i poddał krytyce oraz przekazał nieuprawnione opinie, zlekceważył dorobek i nakład pracy dr [...] Y. X., wobec studentów 3 rocznika w roku akademickim 2017-2018,
- - wielokrotnie naruszył zasady współżycia społecznego w Uczelni.
W dalszej części wniosku skarżący przedstawił w sposób szczegółowy zdarzenia i dowody mające świadczyć o podnoszonych przez niego nieprawidłowościach.
W odpowiedzi na skargę Rektor A w [...] wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie. Podniósł, że wniosek skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. został przekazany, dekretacją z dnia 3 grudnia 2018 r., zgodnie z właściwością do rzecznika dyscyplinarnego ds. nauczycieli w A w [...], który - według wiedzy Rektora - wszczął w sprawie postępowanie. Wobec tego zarzut bezczynności jest bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sformułowany w niej przedmiot bezczynności nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy P.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem, których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie K. D. złożył skargę na bezczynność Rektora A w [...], natomiast z przywołanych wyżej przepisów P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. W konsekwencji, skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności nie wywiążą się z ustawowego obowiązku w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Skarga na bezczynność organu jest więc dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub też nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak- Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 138).
K. D. zarzucił Rektorowi A w [...] brak podjęcia działań dyscyplinarnych zmierzających do ukarania jednego z nauczycieli akademickich. Ocenę dopuszczalności wniesionej skargi należało zatem poprzedzić zbadaniem charakteru prawnego wskazanych czynności dyscyplinarnych, w celu określenia spełniania przez nie cech aktów lub czynności podlegających kontroli przez sądy administracyjne. Niezbędna w tym zakresie okazała się analiza przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego w stosunku do nauczycieli akademickich, które zostało uregulowane w Dziale VII w Rozdziale 1 (Odpowiedzialność dyscyplinarna nauczycieli akademickich) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.
Dodatkowo należało uwzględnić, że w art. 306 ustawy zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu prowadzenia mediacji, postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, a także sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia, mając na uwadze konieczność zapewnienia rzetelności, obiektywności, przejrzystości i sprawności prowadzenia postępowań. Na tej podstawie zostało wydane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozporządzenie z dnia 25 września 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1843).
We wskazanych powyżej przepisach zawarto szczegółową regulację kwestii postępowania dyscyplinarnego nauczycieli akademickich, obejmującą określenie podmiotów właściwych do orzekania w sprawach dyscyplinarnych, trybu wszczynania postępowań, systemu kar dyscyplinarnych oraz możliwych rozstrzygnięć wydawanych w ramach tego postępowania. Na tle przepisów ustawy na uwagę zasługuje art. 282, mający zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił bowiem Rektorowi A w [...] bezczynność w podjęciu działań dyscyplinarnych wobec jednego z profesorów, o co wnioskował pismem z dnia 22 listopada 2018 r. Natomiast sposób zachowania się Rektora uczelni w opisanym przypadku, tj. po powzięciu wiadomości o możliwości popełnienia przez nauczyciela akademickiego czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego, został precyzyjnie uregulowany w ww. przepisie. Zgodnie z art. 282 ustawy, rektor, po otrzymaniu zawiadomienia o popełnieniu czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego lub powzięciu w inny sposób informacji o możliwości popełnienia takiego czynu, może:
- 1) skierować sprawę do mediacji - w przypadku gdy wskutek czynu zaistniał spór między osobą, której dotyczy zawiadomienie lub informacja, a pokrzywdzonym;
- 2) nałożyć karę upomnienia - w przypadku gdy czyn stanowi przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi i udowodnienie winy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;
- 3) polecić rzecznikowi dyscyplinarnemu rozpoczęcie prowadzenia sprawy.
Wykładając przytoczony przepis należy przyjąć, że pomimo doniosłości w procedurze dyscyplinarnej przeprowadzanych przez rektora uczelni czynności polegających na podjęciu wyboru w zakresie dalszego sposobu postępowania z otrzymanym zawiadomieniem o popełnieniu czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego, nie mogą one być postrzegane jako czynność bądź akt stanowiący przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Ponadto w przepisach ustawy, jak również w ww. rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r., brak jest regulacji dotyczących wydania - w rozważanym przypadku - decyzji administracyjnej lub postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Ustawodawca wyraźnie wskazał, jakiego rodzaju postanowienia podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i jest oczywiste, że nie zapadają one w omawianym postępowaniu dyscyplinarnym. Jeśli zaś chodzi o decyzje administracyjne wyjaśnić trzeba, że stanowią one władcze, jednostronne oświadczenie woli organu, kształtujące sytuację prawną adresata i rozstrzygające o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli.
Stanowią przejaw władztwa administracyjnego, przysługującego organowi na mocy przepisów prawa. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwiania sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozpatrywana w takim trybie. Natomiast rodzaj czynności określonych w art. 282 ustawy, których podjęcia domaga się skarżący podnosząc bezczynność rektora, nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, lecz posiada charakter czynności wewnętrznej, w zasadzie organizacyjno-technicznej. Wprawdzie działanie rektora kształtuje przebieg postępowania dyscyplinarnego wobec osoby objętej zawiadomieniem o popełnieniu czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego, np. w konsekwencji przez nałożenie na zasadzie art. 282 pkt 2 ustawy - kary dyscyplinarnej upomnienia, jednak sam wybór sposobu dalszego działania wobec zawiadomienia o popełnieniu czynu nie kształtuje w sposób jednostronny praw lub obowiązków konkretnych zindywidualizowanych osób, co jest podstawową cechą prawną decyzji administracyjnej.
Innymi słowy, rektor nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Sam fakt wyboru przez rektora jednej z opcji przewidzianej ustawowo, tj. albo skierowania sprawy do mediacji, albo zamiaru nałożenia kary upomnienia, czy też polecenia rzecznikowi dyscyplinarnemu rozpoczęcia prowadzenia sprawy, nie może być traktowany w kategoriach kształtowania praw i obowiązków adresata również w tym znaczeniu, że opisane czynności zostały określone przez ustawodawcę jako ogólne zasady działania, reguły postępowania w ewentualnych przypadkach zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego i odnoszą się one do wszystkich osób objętych ewentualnymi zawiadomieniami. Opcjonalne czynności rektora, opisane w art. 282 ustawy, stanowią dopiero zaczątek dalszych rozwiązań proceduralnych i rozstrzygnięć prawnych, ściśle określonych w ustawie.
Sposób prowadzenia postępowania mediacyjnego i możliwie wyniki jego zakończenia zostały bowiem uregulowane w art. 283 ustawy. Z kolei, zasady i skutki powierzenia prowadzenia sprawy rzecznikowi dyscyplinarnemu zostały szczegółowo określone w przepisach art. 285-290 ustawy, wraz ze wskazaniem środków prawnych służących zakwestionowaniu rozstrzygnięć wydanych przez rzecznika, które - co do zasady - polegają na możliwości wniesienia zażalenia do właściwej komisji dyscyplinarnej (np. art. 289 ust. 1 ustawy). Szczegółowej regulacji nałożenia kary dyscyplinarnej upomnienia ustawodawca poświęcił natomiast art. 284 ustawy, w którym określił sposób zakwestionowania nałożonej kary przez możliwość wniesienia odwołania do sądu pracy, właściwego dla siedziby uczelni, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o ukaraniu (art. 284 ust. 2 ustawy). Podkreślenia wymaga, że w żadnej z opisanych procedur nie przewidziano trybu administracyjnego, właściwego przy wydawaniu decyzji bądź innych aktów administracyjnych.
Dodatkowo, z przepisu art. 305 ustawy wynika regulacja generalna, przewidująca odpowiednie stosowanie - do postępowania dyscyplinarnego nauczycieli akademickich w zakresie nieuregulowanym w analizowanej ustawie - przepisów z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987, z późn. zm.).
Zdaniem Sądu, z powyższych względów nie można uznać, że czynności rektora uczelni określone w art. 282 ustawy stanowią decyzję administracyjną. Nie są również aktem lub czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiadają cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w tym przepisie, a mianowicie nie mają charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtują w sposób jednostronny praw i obowiązków strony. Nie można ich uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Akt lub czynność musi ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa.
Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż czynności rektora określone art. 282 ustawy nie rozstrzygają żadnej sprawy ani nie kończą w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Jak wskazano wyżej, ustawa wymaga, aby wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. akty i czynności zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej i dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a za takie analizowane czynności rektora nie mogą być uznane.
Skoro opisane czynności rektora, wynikające z art. 282 ustawy, nie stanowią decyzji administracyjnej, postanowienia ani innego aktu czy czynności zaliczonych przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niepodjęcia działań dyscyplinarnych podlegać musi odrzuceniu.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.