Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 września 2017 r., działająca w imieniu S. P. – B. P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich, domagając się:
- 1) zobowiązania Burmistrza Strzelec Opolskich do udostępnienia elektronicznych skanów dokumentacji postępowania,
- 2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
- 3) zobowiązanie Burmistrza Strzelec Opolskich do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,
- 4) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,
- 5) bezzwłoczne unieważnienie zarządzenia Burmistrza Strzelec Opolskich Nr [...] i Nr [...], z dnia 4 września 2017 r. i wstrzymanie przetargu, w drodze którego mają być zbyte przedmiotowe działki,
- 6) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,
- 7) zasądzenie kosztów postępowania.
Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
W dniu 14 września 2017 r. S. P. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miejskiego w Strzelcach Opolskich, zażądał wglądu do akt dotyczących dzierżawy działek gminnych o numerach a i b, położonych w [...]. Z notatki służbowej sporządzonej z tej rozmowy wynika, że wobec nieprzedstawienia przez wnioskodawcę jednoznacznych informacji oraz jakiego rodzaju dokumentów dotyczy jego żądanie, wyjaśniono skarżącemu, aby zwrócił się do organu na piśmie, wskazując przedmiot żądania.
Przedstawiony w ten sposób przez organ tok rozmowy telefonicznej, S.P. uznał jako ustną odmowę wglądu do akt sprawy, podnosząc równocześnie brak wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt, jak przewiduje to Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, zarzucając organowi niezałatwienie sprawy w terminie, tj. niewydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 K.p.a., skarżący złożył drogą elektroniczną zażalenie w dniu 15 września 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza Strzelec Opolskich.
Następnie, za pośrednictwem organu, pełnomocnik skarżącego wniosła opisaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za bezpodstawną, bowiem zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zarządzeniem Nr [...] Burmistrz Strzelec Opolskich przeznaczył do sprzedaży w drodze ustnego przetargu ograniczonego nieruchomość gminną położoną w [...], tj. działką nr a o powierzchni [...] ha, a przetarg został ograniczony do właścicieli sąsiednich nieruchomości obejmujących działki nr c, nr d i nr e. Z kolei zarządzeniem Nr [...], została przeznaczona do sprzedaży w trybie bezprzetargowym działka gminna nr b, położona w [...], na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Organ wskazał, że postępowanie dotyczące sprzedaży nieruchomości prowadzone jest w trybie cywilnoprawnym, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, której żaden przepis nie został przez organ naruszony. Dodatkowo organ podniósł, że nie zachodzi też okoliczność udostępnienia informacji publicznej, skoro skarżący nie składał w tym przedmiocie żadnego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: "Kpa") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 P.p.s.a.).
Z treści przywołanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga wniesiona przez S. P. wykracza poza zakres przedmiotowy, o którym mowa w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Z treści skargi oraz z odpowiedzi na skargę, jak również z akt sprawy wynika, że skarżący zarzuca Burmistrzowi Strzelec Opolskich bezczynność w zakresie nieudostępnienia akt administracyjnych w sprawach dotyczących przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gminnych położonych w [...], na działkach o nr a i b oraz braku wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Przy czym żąda on unieważnienia zarządzeń Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 4 września 2017 r., Nr [...] i Nr [...] w sprawie przeznaczenia ww. nieruchomości do sprzedaży w trybie bezprzetargowym.
Dlatego też, dla oceny czy niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych istotne znaczenie ma wskazanie procedury, w jakiej następuje zbycie nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Sprzedaż nieruchomości należących do gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, jest jedną z form prawnych zarządzania nieruchomościami, stanowiącymi mienie komunalne. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 466, z późn. zm.), organem uprawnionym do reprezentowania gminy w sprawach gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego jest organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz, prezydent. Sprzedaż nieruchomości komunalnych, co do zasady odbywa się w trybie przetargowym. Podstawowe zasady organizowania i przeprowadzania przetargu regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1490, z późn. zm.).
Procedura przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mieści się w sferze prawa cywilnego. Jak wynika z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W przedmiotowej procedurze zarówno organizator przetargu, jak i uczestnicy występują w charakterze równorzędnych podmiotów.
Tym samym w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a., albowiem kwestia sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Konsekwencje w zakresie stosunków pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej, podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym. W przedmiocie kształtowania tych stosunków nie toczy się zatem żadna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 K.p.a. Sprawy dotyczące sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna.
Nie można też mówić w takim wypadku o aktach sprawy administracyjnej, czyli zebranych wszystkich dokumentów mających znaczenie dla sprawy oraz dla toku postępowania administracyjnego. Z tego też względu w trybie art. 73 i art. 74 K.p.a., nie może być realizowane prawo dostępu do akt sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, zatem przepis art. 73 K.p.a. oraz pozostałe przepisy K.p.a. powołane w skardze, nie mają w sprawie zastosowania.
W tym stanie rzeczy, uznać należało, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 i 4 P.p.s.a. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres kognicji sądu w sprawach skarg na bezczynność pokrywa się z kognicją sądów w sprawach ze skarg na akty lub czynności wymienione w przepisach poprzedzających, tj. art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Jedynie odnotować można, że podejmowane przez burmistrza (prezydenta miasta, wójta,) akty lub czynności mogą mieć różny charakter, przy czym nie jest wykluczone wniesienie skargi na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, w trybie art. 101 ustawy samorządzie gminnym.
W przedstawionych wyżej okolicznościach, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze postępowania administracyjnego i nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, zatem jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.