Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez D. W. jest zarzucona bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej we W., do którego skarżący wystąpił z odpowiednim wnioskiem w dniu 26 kwietnia 2004 r.
Skarżący powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zadał organowi kilkadziesiąt pytań, wniosek zawierający pytania został przesłany listem poleconym na adres szkoły. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Szkoły Podstawowej we W. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku o okoliczności wskazujące, iż udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stanowisko takie Dyrektor Szkoły oparł o treść przepisu art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie pismem z dnia 30 czerwca 2004 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej z wezwaniem o zaniechanie naruszanie prawa lub o wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia każdej z wnioskowanych informacji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor publicznej szkoły podstawowej, jako jednostka wykonująca zadania publiczne, obowiązany jest udzielić żądanej informacji publicznej na zasadach i w trybie określonym w przywołanej ustawie.
Strona przeciwna w dniu 12 maja 2004 r. zwróciła się do skarżącego o uzupełnienie wniosku, natomiast w pozostałym zakresie ani nie odmówiła udzielenia informacji, ani nie umorzyła postępowania, powołując się na brak dokumentów umożliwiających udzielenie odpowiedzi.
Skarżący podniósł również, iż strona przeciwna nie poinformowała go o ewentualnych powodach opóźnienia w udzielaniu wnioskowanych informacji oraz o terminie udzielenia informacji. W ocenie skarżącego działania organu były błędne, bowiem zwracający się o udzielenie informacji publicznej nie ma obowiązku wskazywania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie a nie wszystkie informacje, o jakie się zwrócił wymagały przetwarzania.
Organ wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że pismo skarżącego o udzielenie informacji publicznej zawierało tak wiele pytań, że udzielenie informacji nie było możliwe w przypadku niewielkiej placówki jaką jest Szkoła we W. Szkoła ta nie prowadzi spraw kadrowych, księgowości i nie zatrudnia osób mogących przygotować odpowiedzi we wskazanym we wniosku zakresie. Nadto organ zwrócił uwagę na osobiste motywy, którymi kierował się skarżący zwracając się o udzielenie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została wniesiona do sądu po dniu 1 stycznia 2004 r., a wiec po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269). Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 pkt. 1- 4. Ten przepis z kolei wymienia jako przedmiot orzekania sądów administracyjnych:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten, będąc właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy, nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienia nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji.
Badanie merytoryczne zasadności skargi poprzedza sprawdzenie wymogów formalnych skargi, w tym dopuszczalność wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 cyt. wyżej ustawy). Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które to skargi przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198). Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa w formie decyzji administracyjnej (art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dodać należy, że także odpowiedź organu wskazująca na nieposiadanie przez żądaną informację cechy informacji publicznej stanowi pismo, a wiec czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 sygn akt II SA 2867/02 Wokanda 2003/6/33). W tej złożonej sytuacji, gdy wnioskodawca z pewnością oczekuje pozytywnego załatwienia wniosku, ale jednocześnie może liczyć się z odmową lub pismem o nienależeniu spornej tematyki do zakresu informacji publicznych, przyjąć należy wyczerpanie środków zaskarżenia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 §1 k.p.a, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji (art. 52 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 127 k.p.a.), jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wymagane jest wobec bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu (...).
Odnotować trzeba, że w rozpatrywanym przypadku skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Dyrektora Szkoły Podstawowej we W. dotyczące w całości jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2004 r. Zatem należy uznać, że został spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w odniesieniu do zgłoszonego żądania. Pozwoliło to na merytoryczne rozpoznanie skargi.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też czynności (patrz Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r. str. 62 i 63).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, w tym przypadku dyrektor publicznej szkoły podstawowej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.), jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej powinien albo udostępnić tą informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji, w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 - ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 omawianej ustawy. Jest niewątpliwe, że Dyrektor Szkoły Podstawowej we W. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie odmówił udostępnienia informacji w formie decyzji. Nie doszło także do umorzenia postępowania, zaskarżony organ nie podejmował działań opisanych w art. 14 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji nie można nie podzielić tezy o bezczynności organu. Bezczynności Dyrektora Szkoły, nie wyłącza w świetle powołanych przepisów art. 10 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystosowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 12 maja 2004 r. kwestionującego żądanie wnioskodawcy do domagania się udostępnienia informacji oraz żądające wskazania szczególnie istotnego interesu prawnego w jej uzyskania (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa/332/03 Rzeczpospolita z 30 stycznia 2004 r., wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa/58/04, Rzeczpospolita z dnia 26 maja 2004 r.).
Odnosząc się do podniesionych w odpowiedzi na skargę zarzutów o nieposiadaniu przez żądaną informację w znacznej części cechy informacji publicznej należy przyjąć, zdaniem Sądu, że ocena ta powinna być przez organ, do którego skierowano wniosek, dokonywana każdorazowo trakcie postępowania o udostępnienie informacji. Brak posiadania przez sporną informację charakteru informacji publicznej powoduje bowiem brak podstaw do wydania decyzji opartej o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma wówczas obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien wystosować do wnioskodawcy pismo informujące o niepodleganiu informacji zakresowi przedmiotowemu ustawy. Pismo takie, jako inny akt administracji publicznej, może być, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wystosowanie takiego pisma, w określonym ustawą terminie usuwa stan bezczynności organu.
W kontekście odpowiedzi na skargę należy również podnieść, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno - techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowywaniem informacji publicznej nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 komentowanej ustawy, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 powołanej ustawy.
Niezależnie od powyższych rozważań, podkreślić należy, że wnioskiem w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi - art. 6 ustawy. Wniosek taki nie może więc być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, nie może też dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, nie może też być polemiką z dokonanymi ustaleniami. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (porównaj wyrok NSA z 25.o3.2003 r. sygn akt II SA4059/02 M. Prawn. 2003/10/436).
Wobec powyższego należało, na mocy art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 tejże ustawy.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.