Uzasadnienie
D. A. pismem z dnia 25 października 2017 r., złożonym bezpośrednio w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł skargę na Prezydenta Miasta Opola. Skarżonemu organowi zarzucił bezczynność i brak właściwego postępowania w stosunku do podległych jednostek, a także brak poszanowania litery prawa i jego nierespektowanie w postępowaniu administracyjnym. Podniósł również, że Prezydent Miasta Opola nie stosuje się do właściwych ustaw, prawomocnych uchwał, wyroków, orzeczeń oraz postanowień sądów, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, a także prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. W dalszej części skargi wskazał jednostki organizacyjne Gminy Opole i organy, które - w jego ocenie - naruszyły przepisy prawa podczas rozpoznawania szeregu spraw.
W skardze D. A. złożył też wniosek o udzielenie bezpłatnej pomocy prawnej.
Skarga D. A., po uprzednim przesłaniu do organu i odesłaniu jej przez organ wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę, została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SAB/Op 141/17, pierwotnie jako skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie uprawnień osób niepełnosprawnych.
Następnie, na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 1 grudnia 2017 r. wezwano skarżącego do jednoznacznego oznaczenia sprawy, w granicach której - pismem z dnia 25 października 2017 r. - skarży bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków należących do właściwości Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, a także do wskazania, jakiego konkretnie aktu nie wydał lub jakiej konkretnie czynności nie podjął Prezydent Miasta Opola w granicach wskazanej sprawy. Skarżącego pouczono, że brak odpowiedzi na wezwanie, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, skutkować będzie uznaniem, że skarga wniesiona została na nienależyte wykonywanie zadań i naruszenie praworządności przez Prezydenta Miasta Opola.
Jednocześnie wezwano skarżącego do wykazania - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - że przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Opola wyczerpał tryb ponaglenia z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym celu Sąd wezwał skarżącego do nadesłania kopii ponaglenia wystosowanego do organu wyższego stopnia przed wniesieniem skargi.
Opisane wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 6 grudnia 2017 r., o czym świadczy jego podpis i stosowna adnotacja na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (k-31 akt sądowych).
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący nadesłał drogą mailową pismo z dnia 13 grudnia 2017 r., informujące, że każde składane przez niego pismo, poza kolejnymi wnioskami wymagającymi decyzji, było zarówno żądaniem załatwienia sprawy, jak i wezwaniem do natychmiastowego jej załatwienia, a kierowane były do Prezydenta Miasta Opola - gdy dotyczyły jednostek organizacyjne jemu podległych, oraz do Rady Miasta - gdy dotyczyły bezpośrednio Prezydenta. Skarżący stwierdził, że "przedmioty skarg nie przystają do obecnie obowiązującej (znowelizowanej) litery prawa i w związku z tym nie sposób zastosować się skarżącemu do wezwań w sposób w nich określony.
Ponadto, to organ skarżony dostarczał dotychczas Sądowi akta sprawy, a skarżący nie był literą prawa obligowany do zachowania kopii własnych wystąpień, jak i oryginałów pism organu". Jednocześnie do akt sprawy skarżący dołączył obszerną dokumentację (dwa tomy akt sądowych) zawierającą kopie pism, decyzji, rozstrzygnięć i korespondencji różnego rodzaju organów prowadzonej ze skarżącym.
W ww. piśmie skarżący zwrócił się też z wnioskiem o udzielenie bezpłatnej pomocy prawnika celem zebrania i uporządkowania dokumentów mających stanowić dowody w postępowaniu oraz prawidłowego przygotowania do spraw.
W odpowiedzi na skargę, w części odnoszącej się do zarzutu bezczynności Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie uprawnień osób niepełnosprawnych, organ opisał szczegółowo przebieg postępowania kontrolnego przeprowadzonego w okresie od 11 do 28 lipca 2016 r. przez Wydział Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miasta Opola, który nie stwierdził uchybień ani nieprawidłowości w działaniach podejmowanych przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu w przedmiocie karty parkingowej oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla skarżącego. Organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia.
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 141/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy z uwagi na bezzasadność skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
W pierwszym rzędzie wyjaśnienia wymaga, że skarżący został wezwany do jednoznacznego oznaczenia sprawy, w granicach której skarży bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków należących do właściwości Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, a także do wskazania, jakiego konkretnie aktu nie wydał lub jakiej konkretnie czynności nie podjął Prezydent Miasta Opola w granicach ww. sprawy. Odpowiadając na wezwanie Sądu, skarżący w piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. nie wskazał takiego aktu czy czynności. W związku z tym - zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu - Sąd przyjął, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie nienależytego wykonywania zadań i naruszenia praworządności.
Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm), dalej P.p.s.a., wedle którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W świetle przytoczonych regulacji skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie D. A. dostrzega bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zaniechaniu podjęcia stosownych działań i czynności wobec podległej mu jednostki - Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu w sprawie związanej z uprawnieniami skarżącego jako osoby niepełnosprawnej. Wedle D. A., skarżony organ nienależycie wykonuje swoje zadania i narusza prawo.
Zdaniem Sądu, tak określony przedmiot bezczynności jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa skarga stanowi tzw. skargę powszechną, jaką strona niezadowolona z nienależytego wykonywania zadań przez organ może wnieść na zasadzie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie działu VIII K.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi.
W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a.
Zgodnie z powołanym już wyżej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na mocy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Jeśli nie toczy się postępowanie administracyjne, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu.
W świetle przedstawionych okoliczności i rozważań prawnych należało uznać, że skarga D. A. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola jest skargą niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, ponieważ dotyczy postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego działem VIII K.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że postępowanie to nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego, a jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Natomiast zawiadomienie to nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego w postępowaniu administracyjnym, ani również do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Inaczej mówiąc, skoro przedmiotem skargi na bezczynność D. A. uczynił nienależyte wykonywanie zadań i naruszenie praworządności przez organ i nie wskazał przy tym żadnego aktu lub czynności, jakich podjęcia domaga się od organu, to taką skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy należało orzec, jak w sentencji postanowienia.