Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. P. (zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym) jest bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Społecznego Towarzystwa Oświatowego w Kluczborku (zwanego dalej również Zespołem Szkół lub organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2023 r., złożonym w tym samym dniu w Sekretariacie Zespołu Szkół, skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji, dlaczego zablokowano rodzicom w trójkach klasowych możliwość komunikowania się ze sobą za pośrednictwem platformy informacyjnej Librus. Wskazał, że z informacji pozyskanych od administratorów platformy wynika, iż działanie takie zostało podjęte przez administrację szkoły, tymczasem jest to jedyna możliwość komunikowania się z rodzicami z innych klas. W związku z powyższym wniósł o przywrócenie tej funkcjonalności.
Jednocześnie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1598, z późn. zm. [na dzień złożenia wniosku - Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dopisek Sądu]), zwanej dalej u.d.i.p., skarżący wniósł o udostępnienie przez organ za lata 2016-2022, osobno dla każdego roku oraz osobno dla szkoły podstawowej i liceum, informacji w następującym zakresie:
- 1) wykazu przychodów z podziałem na: subwencje oświatowe z Gminy Kluczbork i Powiatu Kluczborskiego; wpłaty czesnego od rodziców; darowizny od osób fizycznych i prawnych; przychodów z najmu, dzierżawy, itp.; przychody ze sprzedaży mienia ruchomego oraz inne przychody niewymienione;
- 2) wykazu wydatków z podziałem na: wynagrodzenia kadry kierowniczej, nauczycieli, pracowników administracji i obsługi; koszty mediów i utrzymanie nieruchomości; zakup materiałów dydaktycznych, biurowych, usług doradczych, prawniczych, zastępstwa procesowego itp., usług remontowych oraz innych usług obcych; inne koszty wyżej niewymienione;
- 3) wykazu dofinansowań pozyskanych z Unii Europejskiej uwzględniających nazwę programu w ramach, którego otrzymano dofinansowanie, kwotę dofinasowania oraz zakres działań finansowanych w ramach realizacji poszczególnych projektów.
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał adres poczty elektronicznej.
W dniu 9 lutego 2023 r. organ poinformował skarżącego, że podstawą działania systemu informatycznego Librus jest dokumentowanie przebiegu nauczania, wychowania i opieki uczniów w danym roku szkolnym. Wobec powyższego nie ma możliwości przywrócenia funkcjonalności, o którą wnioskował skarżący. Dodał też organ, że uprawnienia przypisane użytkownikom mogą zostać zmienione przez administratora szkolnego dziennika elektronicznego. Natomiast odnośnie do informacji wnioskowanych w zakresie pkt 1, 2 i 3 wskazał, że nie dotyczą one Zespołu Szkół Ogólnokształcących Społecznego Towarzystwa Oświatowego w Kluczborku, lecz Samodzielnego Koła Terenowego nr [...] T. w K. (zwanego dalej również T.), do którego należy kierować ww. wnioski.
W skardze wniesionej w postaci elektronicznej w dniu 16 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Społecznego Towarzystwa Oświatowego w Kluczborku skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji,
- - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku wskutek udostępnienia informacji innych niż objęte wnioskiem.
Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 30 stycznia 2023 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę, dowodził skarżący, że organ posiada wszystkie dane dotyczące jego wniosku, dlatego jest on zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dotyczącej finansów szkoły, do której uczęszczają jego dzieci. Natomiast odsyłanie do Samodzielnego Koła Terenowego nr [...] T. w K. skarżący uznał za próbę przeciągnięcia sprawy w czasie i zniechęcenie do dalszego procedowania w zakresie jego wniosku. Dodał, że Samodzielne Koło Terenowe nr [...] T. w K. nie realizuje wniosków o udostępnienie informacji publicznej, albowiem korespondencję z ww. T. skarżący prowadzi za pośrednictwem sekretariatu Zespołu Szkół, gdzie T. to ma siedzibę. Podsumował skarżący, że pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał żądanej informacji, zatem organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że rozpoznając wniosek skarżącego, wydał w dniu 4 kwietnia 2023 r. decyzję nr 1/2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta została skarżącemu przesłana za pośrednictwem poczty w dniu 7 kwietnia 2023 r. na wskazany adres, a także na podany przez niego adres e-mail - w dniu 11 kwietnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Społecznego Towarzystwa Oświatowego w Kluczborku w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2023 r., złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi dotyczącej bezczynności organu, odnotować trzeba, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Stąd skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zdaniem Sądu w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zespołu Szkół - który to Zespół tworzą: Społeczna Szkoła Podstawowa Społecznego Towarzystwa Oświatowego w Kluczborku prowadzona przez gminę Kluczbork i Społeczne Liceum Ogólnokształcące Społecznego Towarzystwa Oświatowego w Kluczborku prowadzone przez Powiat Kluczborski, wpisany do ewidencji szkół placówek niepublicznych i wobec którego nadzór pedagogiczny sprawuje Opolski Kurator Oświaty w Opolu - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, czy też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.
Podkreślenia wymaga, że pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest tożsame z pojęciem organu administracji publicznej, ale jest ono zdecydowanie szersze zakresowo. Oznacza to, że o tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, decyduje każdorazowo publiczny charakter wykonywanych przez ten podmiot zadań. Niewątpliwie do wskazanego powyżej katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej należy również zaliczyć szkoły niepubliczne, które w świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.) wykonują zadania publiczne z zakresu oświaty i kształcenia. Stąd należało uznać, że Dyrektor tego Zespołu Szkół jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Nie jest również sporne w niniejszej sprawie, że objęta wnioskiem informacja, ujęta w pkt 1-3 wniosku, stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponują i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Na podstawie wskazanych przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone.
W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 30 stycznia 2023 r. dane mieściły się w kategorii informacji publicznej. Natomiast przesądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz że Dyrektor Zespołu Szkół jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia opisanego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - wedle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Podmiot zobowiązany może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Dodać tylko można, że w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.
Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. W realiach sprawy czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku, było poinformowanie skarżącego, że zakres wnioskowanych w pkt 1, 2 i 3 informacji nie dotyczy Zespołu Szkół, a przedmiotowy wniosek należy kierować do Samodzielnego Koła Terenowego nr [...] T. w K. Niewątpliwie zatem udzielona przez organ odpowiedź nie realizuje żądania wniosku.
Natomiast podjęte przez organ działanie nie wyczerpuje przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej przez skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności.
Z akt sprawy wynika również, że organ w dniu 4 kwietnia 2022 r., a więc po wniesieniu skargi przez skarżącego, wydał decyzję nr 1/2023, którą odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Wyjaśnić zatem należy, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów u.d.i.p. W związku z wydaniem przez organ i doręczeniem skarżącemu - przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie - decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji doszło do ustania stanu bezczynności, który istniał w dniu wniesienia skargi. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tym zakresie, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku.
Skoro natomiast, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniała Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając więc stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zespołu Szkół zareagował na wniosek skarżącego, wysyłając pismo z dnia 9 lutego 2023 r., pozostając w wadliwym przekonaniu o realizacji wniosku. Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 3 wyroku.
Z kolei na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku o kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł.