Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Związku Zawodowego P. w G. (dalej również jako: Związek, strona lub skarżący), jest bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Białej (dalej również jako: Kierownik OPS lub organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2023 r., o podanie minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych w Ośrodku Pomocy Społecznej w Białej w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska według wskazanego we wniosku wzoru, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. Z 2022 r. poz. 902), dalej w skrócie: "u.d.i.p.".
Wywiedzenie skargi poprzedziły następujące czynności.
Po złożeniu wyżej wymienionego wniosku przez przedstawicieli Związku, w odpowiedzi z dnia 2 marca 2023 r. Kierownik OPS odmówił udostępnienia żądanej informacji podkreślając, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji".
W skardze z dnia 27 marca 2023 r. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, strona - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzuciła organowi bezczynność w sprawie udostępnienia żądanej informacji, powołując art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Związek zażądał również zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 28 lutego 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Kierownik OPS odmówił udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 28 lutego 2023 r. informacji. Dalej zacytował treść art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz wskazał, że ma ona "status publiczny" i nie zachodzą żadne przesłanki z art. 5 u.d.i.p. stanowiące potencjalną podstawę do odmowy ich udzielenia, co winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie strony skarżącej nieudostępnienie żądanej informacji publicznej winno skutkować orzeczeniem o rażącym naruszeniu prawa. Jednocześnie autor skargi podkreślił, że żądanie zasądzenia sumy pieniężnej "będzie miało wymiar dyscyplinujący oraz prewencyjny".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, bowiem nie pozostaje w bezczynności. Podniósł, że udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia 28 lutego 2023 r. w terminie 14 dni. Następnie Kierownik OPS wskazał, że po ponownej analizie sprawy udostępnił żądane zestawienie w piśmie z dnia 14 kwietnia 2023 r., odebranej przez wnioskodawcę w dniu 19 kwietnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 P.p.s.a.).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p, oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Nie powinno stanowić sporu pomiędzy stronami kwestia prawnego charakteru informacji ujętych w treści wniosku strony skarżącej. Zasadniczo bowiem dane na temat wynagrodzeń pracowników urzędów administracji publicznej, do jakich zalicza się ośrodki pomocy społecznej, traktowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako leżące w obrębie spraw o znaczeniu publicznym – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana w tym zakresie informacja stanowi informację publiczną. Dlatego w ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym przedmiocie.
Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia pracowników. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli, konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń choć oczywiście z poszanowaniem zasad z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. I OSK 3955/18, CBOSA).
W konsekwencji powyższego również nie może ulegać wątpliwości, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Białej stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jako podmiot nadzorujący pracę jednostki wykonującej zadania gminy stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j. Dz. U. Z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej w skrócie: "u.s.g.". Z kolei informacje wskazane we wniosku z dnia 28 lutego 2023 r. stanowią, jak już wyjaśniono powyżej, informację publiczną.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ w niniejszym przypadku nie dochował terminów ustawowych przewidzianych na udzielenie informacji, co oznacza, że dopuścił się bezczynności. Jako uczynienia zadość żądaniu zawartemu we wniosku z dnia 28 lutego 2023 r. nie można uznać odpowiedzi udzielonej przez organ w dniu 2 marca 2023 r. Rację ma strona skarżącą wskazując, że Kierownik OPS odmawiając udzielenia informacji publicznej, winien wydać w tym zakresie decyzję, stosownie do art. 16 u.d.i.p.
Jednocześnie bezspornym jest, że organ udzielił żądanej informacji po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed jej rozpoznaniem (14 kwietnia 2023 r.). Skarżący nie kwestionował tego faktu mimo doręczenia jego pełnomocnikowi odpisu odpowiedzi na skargę.
Skoro zatem organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.- orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2023 r. (pkt I wyroku).
Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i zgodnie z tym, co wyżej podniesiono - ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, CBOA). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny – organ udzielił informacji po wniesieniu skargi.
W zakresie żądania zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł Sąd je oddalił (pkt III wyroku), bowiem nie stwierdzono, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a sama strona skarżąca nie wykazała, że doznała negatywnych skutków nieudostępnienia żądanej informacji w ustawowym terminie.
O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie fachowego pełnomocnika w kwocie 480 zł.