Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. J. (zwanego dalej także skarżącym) jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim (zwanego dalej w skrócie: PINB) w sprawie wykonanych robót budowlanych.
Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Pismem z dnia 30 września 2015 r., nr [...], PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym w [...] przy ul. [...].
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 października 2015 r. organ ustalił m.in., że w skład lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] wchodzi również lokal pierwotnie oznaczony jako [...]. Inwestorami robót w ww. lokalu są P. i Z. J. W toku przedmiotowego postępowania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) wydał 3 rozstrzygnięcia kasatoryjne, w tym ostatnią decyzję z dnia 12 marca 2019 r., nr [...], którą uchylił w całości decyzję PINB z dnia 28 grudnia 2018 r., nr [...], nakazującą skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie wykonanego otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki oraz przywrócenie pierwotnych wymiarów dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej ww. budynku, w lokalu mieszkalnym oznaczonym nr [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., a to przez dowolną ocenę materiału dowodowego, nieustalenie pełnego stanu faktycznego oraz niepodjęcie próby umożliwienia skarżącemu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także brak wskazania, dlaczego jest to niemożliwe. Organ stwierdził też, że przedmiotowa sprawa po raz kolejny nie została kompleksowo rozpatrzona, a wydane rozstrzygnięcie nie zawiera stosownego uzasadnienia prawnego oraz uzasadnienia faktycznego.
Powyższa decyzja OWINB została przekazana do PINB w dniu 15 marca 2019 r. (data wpływu do organu).
Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., poinformował strony, w tym skarżącego, że z uwagi na potrzebę uzupełnienia dowodów wskazanych przez OWINB sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 15 maja 2019 r.
Następnie pismem z dnia 14 maja 2019 r. PINB wystąpił do Gminy [...] jako właściciela lokalu objętego postępowaniem o przekazanie dokumentacji z nim związanej, tj. umowy najmu, metrażu, ilości pomieszczeń, ich przeznaczenia oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Kolejnym pismem - z dnia 15 maja 2019 r. - PINB zawiadomił strony, w tym skarżącego, o oględzinach lokalu zaplanowanych na dzień 4 czerwca 2019 r. na godz. 11-tą. Jednocześnie pismem z tej samej daty organ powiatowy poinformował o nowym terminie rozpatrzenia sprawy do dnia 15 czerwca 2019 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.
W związku z otrzymaniem zawiadomienia o oględzinach lokalu, pismem z dnia 17 maja 2019 r. skarżący zwrócił się do PINB o wyznaczenie terminu po godzinie 14.30. Wyjaśnił, że jego prośba związana jest z podjęciem nowej pracy, którą świadczy poza [...].
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 28 maja 2019 r. PINB poinformował skarżącego, że z uwagi na godziny pracy Inspektoratu nie jest możliwa zmiana godzin oględzin. Pouczył też skarżącego, że może - na podstawie art. 32 K.p.a. - działać w postępowaniu przez pełnomocnika.
W protokole z oględzin z dnia 4 czerwca 2019 r. PINB wskazał, że skarżący nie stawił się, a część lokalu, w której wykonano sporne roboty budowlane jest niedostępna.
Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. PINB zawiadomił strony, w tym skarżącego o kolejnych oględzinach, które zostały zaplanowane na dzień 7 sierpnia 2019 r. o godz. 13-tej.
W dniu 7 sierpnia 2019 r. PINB przeprowadził oględziny, w których uczestniczył skarżący.
Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. skarżący wniósł do OWINB - na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. - ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie przez PINB sprawy dotyczącej wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] nr [...]. Skarżący wskazał na naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. z uwagi na niewydanie decyzji po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego nr [...]. Stwierdził, że nie wie, czy okna zostały zalegalizowane z racji dowodów świadczących na ich wcześniejsze istnienie, jak również nie zna powodu wykonywania pomiarów pokoi w mieszkaniu. Ponadto skarżący nie wie, czy PINB uwzględnił uwagi OWINB przemawiające za legalizacją spornych robót.
Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. PINB, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy do dnia 13 grudnia 2019 r., powołując się na potrzebę uzupełnienia dowodów. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do zarządcy obiektu - "A" Sp. z o.o. w [...] o przekazanie dokumentacji w zakresie powierzchni użytkowej pomieszczeń, w których zostały wykonane roboty budowlane.
W wyniku rozpatrzenia wyżej opisanego ponaglenia skarżącego, postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r., nr [...], OWINB wskazał, że PINB dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu sprawy (pkt 1); odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na zakończenie postępowania (pkt 2); odmówił stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności (pkt 4).
Przy piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. "A" Sp. z o.o. przekazała żądaną przez organ dokumentację.
Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. PINB zawiadomił strony, na podstawie art. 36 K.p.a., że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 13 stycznia 2020 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia dowodów takich jak pomiar powierzchni pomieszczeń, w których zostały wykonane roboty budowlane. Przed upływem tego terminu PINB wyznaczył termin kolejnych oględzin lokalu na dzień 23 stycznia 2020 r. o godz. 14-tej, a następnie wskazał, że rozpozna sprawę do dnia 8 lutego 2020 r. Z kolei w piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. organ zawiadomił strony o dokonaniu oględzin w dniu 5 lutego 2020 r. o godz. 14-tej.
Decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., nr [...], PINB nakazał Z. J. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, określając jednocześnie konieczne do wykonania czynności.
Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność PINB, zarzucając, że organ powiatowy przekracza swoje kompetencje do załatwienia sprawy, której bieg rozpoczął się 7 sierpnia 2015 r. Wskazał również na stronniczość organu powiatowego i "współpracę" z sąsiadem, który pozostaje w konflikcie z rodziną skarżącego. Akcentował, że PINB nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego, co jest widoczne w postępowaniu prowadzonym przez kilka lat. Stwierdził także, że pismo z dnia 12 grudnia 2019 r. jest "absurdem", ponieważ organ powiatowy wykonał już wszystkie pomiary. Dowodził, że wyznaczanie nowych oględzin i to w godzinach wykonywania pracy przez skarżącego i jego żonę jest uciążliwe. Poza tym organ nie uwzględnia próśb o wyznaczenie wizyty po godz. 14-tej. Końcowo skarżący podniósł, że żaden z mieszańców przedmiotowego budynku nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do jego rodziny i wykonanych robót.
W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że od dnia otrzymania decyzji OWINB nr [...] uzupełniał dowody i materiały wskazane w tej decyzji, a w dniu 10 lutego 2020 r. została wydana decyzja nr [...]. Natomiast przyczyną zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia było uniemożliwienie oraz utrudnianie przez skarżącego przeprowadzenia skutecznych oględzin lokalu. Z kolei długi czas prowadzenia postępowania wynika z dużego zakresu wykonanych robót budowlanych przez różnych inwestorów. W kolejnym piśmie PINB poinformował, że nie ma podstaw do stwierdzenia zarzucanej stronniczości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Dodać jeszcze trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy też negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie wniesienia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia.
W niniejszej sprawie skarżący, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu formalnego wynikającego z art. 53 § 2b P.p.s.a., przedstawiając OWINB - pismem z dnia 12 listopada 2019 r. - ponaglenie, w trybie art. 37 K.p.a. Dlatego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot jako dopuszczalna podlega merytorycznej ocenie.
Przystępując do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.
Stosownie do powyższego, podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).
Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością PINB należało ocenić od momentu otrzymania przez organ pierwszej instancji decyzji OWINB nr [...], tj. od dnia 15 marca 2019 r. Skarżący bowiem kwestionował zachowanie organu pierwszej instancji po otrzymaniu tej decyzji. Pierwszym działaniem podjętym przez PINB w toku tego postępowania było wystosowanie do stron, w tym do skarżącego, pisma datowanego na dzień 15 kwietnia 2019 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 15 maja 2019 r. Zdaniem Sądu, wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy upłynął miesięczny termin do jej załatwienia i gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Po upływie kolejnego miesiąca bez podejmowania żadnych czynności, PINB pismem z dnia 14 maja 2019 r. wystąpił do Gminy [...] o przekazanie dokumentacji związanej ze spornym lokalem.
W ocenie Sądu, w tych okolicznościach wskazany przez organ powód wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy w postaci potrzeby uzupełnienia dowodów należy ocenić jako pozorny i nieuprawniony, skoro nie wystąpiły żadne przeszkody do znacznie wcześniejszego zażądania dokumentów. Analizując dalej przebieg postępowania, dostrzec trzeba, że również w okresie od 14 maja 2019 r. do 7 sierpnia 2019 r. organ nie podjął żadnych skutecznych działań prowadzących do zakończenia postępowania wydaniem stosownego orzeczenia. Wprawdzie w dniu 4 czerwca 2019 r. o godzinie 11-tej zamierzał przeprowadzić oględziny mieszkania, jednak do oględzin tych nie doszło z uwagi na nieobecność skarżącego. W tym miejscu odnotować należy, że skarżący zwracał się z prośbą o zmianę godziny oględzin zaplanowanych na dzień 4 czerwca 2019 r., wskazując, że po godzinie 14.30 będzie mógł udostępnić lokal. Organ wyjaśnił stronie, że spełnienie tego żądania nie jest możliwe z uwagi na godziny pracy urzędu, choć z informacji zamieszczonej na stronie internetowej BIP Starostwa Powiatowego w Namysłowie wynika, że godziny pracy PINB od poniedziałku do piątku to 7.30 do 15.30.
Nie ulega wątpliwości, że strona powinna współdziałać z organem, ale w sytuacji, gdy zgłasza, że nie może uczestniczyć w oględzinach z powodu wykonywania pracy zawodowej, a jednocześnie organ ma możliwość wyznaczenia terminu przeprowadzenia czynności w godzinach pracy urzędu, to opisane wyżej działanie organu zasługuje na krytyczną ocenę i nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu, że skarżący utrudniał przeprowadzenie oględzin lokalu. Oceniając dalej przebieg postępowania, stwierdzić trzeba, że organ od przeprowadzenia oględzin lokalu w dniu 7 sierpnia 2019 r. do 13 listopada 2019 r., a więc przez ponad trzy miesiące nie podejmował żadnych czynności i nie zawiadamiał stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero po wniesieniu przez skarżącego - pismem z dnia 12 listopada 2019 r. - ponaglenia, PINB poinformował strony w piśmie z dnia 13 listopada 2019 r. o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 13 grudnia 2019 r., kolejny raz powołując się na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.
W tym samym dniu organ wystąpił też do zarządcy lokalu o przekazanie dokumentacji dotyczącej powierzchni użytkowej pomieszczeń, w których wykonane zostały przez skarżącego roboty budowlane. Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. PINB znowu wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy, tj. na dzień 13 stycznia 2020 r., wskazując jako powód potrzebę uzupełnienia dowodów w zakresie pomiaru pomieszczeń lokalu. W dniu 16 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie, a organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że wydał w dniu 10 lutego 2020 r. decyzję nr [...].
Biorąc pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń, Sąd za usprawiedliwiony uznał zarzut bezczynności PINB w załatwieniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Mianowicie, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nie tylko przez dłuższy czas nie podejmował żadnych kroków zmierzających do zakończenia postępowania, ale również nie wydał w sprawie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., czyniąc to dopiero w dniu 10 lutego 2020 r., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność. Analiza akt potwierdza, że organ przekraczając termin załatwienia sprawy i jednocześnie zawiadamiając kilkakrotnie o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, nie podejmował stosownych czynności procesowych.
Nie sposób również nie dostrzec, że organ nie dotrzymywał wyznaczonych przez siebie terminów załatwienia sprawy, przy czym w postępowaniu nie wystąpiły okoliczności, które - w świetle art. 37 § 5 K.p.a. - usprawiedliwiałyby opóźnienie w terminowym załatwieniu sprawy. W szczególności nie można zasadnie twierdzić, że przyczyny naruszenia ustawowych terminów były niezależne od PINB. Ten występował wprawdzie do innych podmiotów, czyli do Gminy [...] oraz zarządcy obiektu, o nadesłanie dokumentów dotyczących kontrolowanego lokalu mieszkalnego, jednakże niezwłocznie je otrzymywał.
Ponadto PINB powtarzał te same czynności dowodowe (oględziny lokalu), co - jak słusznie zauważył skarżący - czyni co najmniej wątpliwym zasadność twierdzenia o konieczności wielokrotnego ich przeprowadzenia. Nie do zaakceptowania jest również to, że organ pozostawał w zupełnej bierności w okresie od 7 sierpnia 2019 r. do 13 listopada 2019 r., nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Natomiast decyzja została wydana dopiero po prawie 11 miesiącach od otrzymania w dniu 15 marca 2019 r. decyzji OWINB nr [...]. Niewątpliwie takie zachowanie organu rażąco narusza art. 35 § 3 K.p.a. Tym samym, uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 oraz art. 36 K.p.a. W ocenie Sądu, także podane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny niedotrzymania terminu załatwienia sprawy nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 K.p.a. W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy duże obłożenie pracą.
Praca organu powinna bowiem zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1198/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto tłumaczenie organu, że skarżący utrudniał przeprowadzenie skutecznych oględzin jest dla Sądu - z przyczyn opisanych wyżej - zupełnie nieprzekonujące. Zdaniem Sądu, opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Organ nie podejmował bowiem w odpowiednim czasie takich czynności, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym uznać należało, że niepodejmowanie w rozpoznawanej sprawie skutecznych czynności procesowych oraz niewydanie decyzji w ustawowym terminie, czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności PINB. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest również okoliczność, że postępowanie wszczęte przez PINB z urzędu w sprawie wykonanych robót budowlanych trawa już prawie 5 lat.
Jak wskazano wcześniej, ocena skargi na bezczynność dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Tak więc, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności.
Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skoro zatem sprawa została załatwiona przez wydanie decyzji PINB w dniu 10 lutego 2020 r., nr [...], to pomimo, że decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w omawianym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W kwestii stwierdzonej bezczynności organu powtórzenia wymaga, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika, iż w dniu 15 marca 2019 r. organ otrzymał decyzję OWINB nr [...], a więc w tym dniu rozpoczął się bieg terminów do załatwienia sprawy, określonych w art. 35 § 3 K.p.a. Terminy ten nie zostały jednak dochowane przez organ, a postępowanie zakończono wydaniem decyzji po upływie prawie 11 miesięcy. Ponadto nie można pominąć, że organ w toku postępowania nie podejmował skutecznych działań dla wydania rozstrzygnięcia. Poza tym brak podejmowania wszystkich czynności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego odpowiednio szybko oraz wielokrotne powtarzanie niektórych czynności, świadczy o nieznajomości akt sprawy przez organ i braku koncepcji co do sposobu zakończenia postępowania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że złożona w dniu 16 grudnia 2019 r. skarga jest w pełni uzasadniona, ponieważ organ pozostawał w nieusprawiedliwionej bezczynności.
W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. Reasumując, stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powyższego przepisu, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ od dnia przekazania PINB decyzji OWINB nr [...] upłynął znaczny czas, a nadto organ podejmował czynności dowodowe ze znacznym opóźnieniem. Poza tym w toku postępowania występowały okresy niedziałania organu, które były zbyt długie.
Natomiast oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji jest brak działań organu nakierowanych na terminowe zakończenie postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy - pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, a przede wszystkim art. 35 i art. 36 K.p.a., jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich niezastosowanie czy przekroczenie ujętych w nich terminów, zawsze stanowi naruszenie prawa, a zatem również może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1681/15).
Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie przez Sąd z urzędu - w punkcie 4 wyroku - o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podstawą podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność PINB miała kwalifikowany charakter i związana była z zaniechaniem podejmowania takich działań, które prowadziłyby do załatwienia sprawy. Wysokość grzywny w kwocie 500 zł ustalono jednak w dolnych granicach, wynikających z art. 154 § 6 P.p.s.a., uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasądzona kwota jest adekwatna do zawinienia organu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.