Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący), jest bezczynność Burmistrza Dobrodzienia (dalej: organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym. W dniu 30 grudnia 2019 r. skarżący złożył wniosek w przedmiocie podania nazwy audytora świadczącego usługę audytu w Gminie Dobrodzień w roku 2019. Ponadto zwrócił się o udzielenie odpowiedzi w jaki sposób został zakontraktowany audytor (zapytanie o cenę, przetarg względnie inna forma). Jednocześnie wniósł o przesłanie skanów dokumentów - protokołów poaudytowych z roku 2019. W dniu 9 stycznia 2020 roku organ udzielił pisemnej odpowiedzi uznając, iż wniosek obejmuje informację publiczną. W piśmie tym organ ponadto wskazał, że sprawozdanie z audytu pod nazwą: "Bezpieczeństwo informacji w Urzędzie Miejskim w Dobrodzieniu" nie zostanie udostępnione z uwagi na ograniczenie prawa do nieskrępowanego dostępu do informacji publicznej i publikacji na zasadzie art. 5 ust. l i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 24 ust. l Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/W.
Następnie wnioskodawca w dniu 5 października 2020 r. w formie dokumentu elektronicznego, w ramach dostępu do informacji publicznej, wniósł o przesłanie na jego adres mailowy protokołu z audytu "Bezpieczeństwo informacji w UM w Dobrodzieniu". Na powyższy wniosek organ udzielił odpowiedzi pismem z 15 października 2020 r., nr [...]. Organ między innymi stwierdził, że wnioskowany dokument dotyczy sposobów zabezpieczenia danych osobowych poprzez opracowanie i wdrożenie oraz realizację techniczno-organizacyjnych zabezpieczeń tych danych. Podniósł, że dokument, o którego udostępnienie wnosił skarżący obejmuje zagadnienia związane z opracowaniem i wdrożeniem oraz wykonywaniem zabezpieczeń fizycznych i infrastruktury informatycznej. Dokument ten zawiera także ogólny opis technicznych i organizacyjnych środków bezpieczeństwa, które nie podlegają ujawnieniu i powszechnemu dostępowi.
Jednocześnie wskazał, że okoliczności te powodują, iż żądany dokument nie ma charakteru jawnego i powszechnie dostępnego, a jedynie charakter wewnętrzny. Przedmiotowy dokument nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o sposobie gromadzenia danych osobowych. W tym stanie rzeczy jest on nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który służy zapewnieniu między innymi porządku i bezpieczeństwa.
Argumentując wyrażone stanowisko – na zakończenie – podniósł, że znajduje ono akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przytaczając przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych, jak: wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 181/18 oraz wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10.
Od tego pisma skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które postanowieniem z 6 listopada 2020 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium między innymi podniosło, iż organ w piśmie z 15 października 2020 r. uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, w następstwie czego żądanie nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zaznaczyło, że organ nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, w szczególności nie wydał decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dniu 13 listopada 2020 r. skarżący za pośrednictwem organu wniósł ponaglenie do Kolegium, w którym stwierdził, że nie otrzymał informacji w żądanym zakresie ani nie została mu odmówiona informacja w formie decyzji. Ponaglenie zostało rozpatrzone przez Kolegium pismem z 25 listopada 2020 r. nr [...], w którym wyjaśniono, iż nie podlega ono merytorycznemu rozpatrzeniu
Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. wnioskodawca wniósł, wskazaną na wstępie, skargę do tut. Sądu na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek,
- 3) art. 6 ust 4 lit a) ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 272 ustawy o finansach publicznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.
Formułując powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 5 października oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W jej uzasadnieniu zakwestionował w całości prawidłowość reakcji organu na jego wniosek, przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (chodzi o sposób zabezpieczenia bezpieczeństwa informacji). W szczególności, jak uznał, protokół z audytu jest dokumentem mieszczącym się w zakresie art. 6 ust 4 lit a) ustawy o dostępie do informacji publicznej "dokumentacja przebiegu i efektów kontroli". Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.
Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wynik audytu, o którego udostępnienie wnosił skarżący miał na celu wyłącznie zgromadzenie niezbędnych informacji mogących stanowić materiał pomocniczy mający służyć poprawie funkcjonowania Urzędu w przedmiotowym zakresie. Wskazał przy tym pełną nazwę Audytu "Sprawozdanie z zadania zapewniającego pn: "Bezpieczeństwo informacji w Urzędzie Miejskim w Dobrodzieniu". Jego zdaniem dokumentacja ma charakter dokumentu wewnętrznego. Podniósł, że kierując się sposobem załatwienia sprawy brał również pod uwagę, to iż udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego – jak uznał – nie można przypisać Audytowi.
Jednocześnie stwierdził, iż nie każdy przejaw jego działalności i nie każdy wytworzony przez organ "dokument" należy kwalifikować jako zawierający informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od tych "dokumentów" odróżnia się bowiem "dokumenty wewnętrzne" mogące służyć wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie wskazania wymaga, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej kognicji sądów administracyjnych podlega decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), czynność udostępnienia informacji publicznej jako inna niż decyzja i postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (działanie) przez organ wykonujący administrację publiczną w zakresie udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
Zatem skarga jest formalnie dopuszczalna, dotyczy bowiem bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W tym szczególnym przypadku tak oznaczony przez skarżącego przedmiot skargi wyznacza przedmiot rozpoznania w sprawie sądowoadministracyjnej – bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (zob.: T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
W sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło (zob.: wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 803/16).
Dodać nadto należy, że mocą art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym.
W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej: u.d.i.p.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji żądanych przez niego wnioskiem z 5 października 2020 r. złożonym, poprzez platformę ePuap, a dotyczących udostępnienia mu protokołu z audytu: "Bezpieczeństwo Informacji w Urzędzie Miejskim w Dobrodzieniu".
Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie ziszczenia się podmiotowych i przedmiotowych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. Należało zatem ustalić czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania tego rodzaju informacji oraz czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną. Poza sporem jest – okoliczność ta nie jest przy tym na żadnym etapie kwestionowana przez strony – że organ wykonawczy gminy, tu adresat wniosku, jest podmiotem zobowiązanym do jego załatwienia. Sporny jest, jak zakreślono powyżej, charakter prawny żądanej informacji, tj. czy stanowi ona informację publiczną – jak uznaje skarżący, czy wprost przeciwnie – jak twierdzi organ. Zaistnienie przedmiotowej przesłanki zastosowania przepisów u.d.i.p. zależy od tego czy zakres wnioskowanych przez skarżącego do udostępnienia informacji (treści) mieści się w kategorii informacji publicznej (informacji udostępnianej na zasadach określonych w tej ustawie).
Wobec powyższego wyjaśnić trzeba, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych oraz stanowiącego jego doprecyzowanie art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1457/18; z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 253/16; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienia przy tym jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Stosownie jednak do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., informacją publiczną są bezspornie wszelkie informacje dotyczące majątku podmiotu reprezentującego osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, pochodzącym z zadysponowania majątkiem stanowionym majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, inne prawa majątkowe przysługujące państwu i jego długi, majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątek osób prawnych samorządu terytorialnego oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Należy podkreślić, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystać, w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.
Dostęp do informacji w sprawach publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie szerokiego dostępu do informacji, ale także zapewnienie społecznej (powszechnej) kontroli nad sposobem i trybem załatwiania spraw w znaczeniu ogólnym oraz nad funkcjonowaniem organów (podmiotów) władzy publicznej w sferach często niepoddanych ustawowo zinstytucjonalizowanym formom kontroli podejmowanej przez inne organy państwa. Inaczej jest już jednak w sprawach indywidualnych (karnych, cywilnych, administracyjnych, egzekucyjnych), tam bowiem prawo przewiduje odpowiednie zwyczajne i nadzwyczajne środki zaskarżenia, środki nadzoru oraz odwołalność, które służą tej kontroli. Często więc sprawy indywidualne są ze swej natury pozbawione elementu publicznego w tym znaczeniu, że nie dotyczą spraw ogółu (spraw powszechnych). Chociaż może zdarzyć się, że sprawa indywidualna zawiera również element publiczny (np.: sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, sprawa komunalizacji majątku państwowego, sprawa udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcy itp.). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 lit..a tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli.
Zatem w tym miejscu wskazania wymaga, że w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te, zdaniem TK, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe.
Trybunał zauważył przy tym, że część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska, które stanowią jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.
Tym samym każdorazowo organ na żądanie strony kierowane do niego w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia, czy to protokołu z audytu, czy sprawozdania z niego, zobowiązany jest do odniesienia się do treści dokumentu i danych w nim zawartych w aspekcie tego czy je udostępnia, czy uznaje ich ochronę w zakresie tajemnicy chronionej prawnie, jeżeli tak to w jakim zakresie i dlaczego tak uznaje. Nie może – jak uczynił to w niniejszej sprawie – odmówić żądanej informacji w całości charakteru informacji publicznej przyjmując, że stanowi ona w całości dokument wewnętrzny.
W ocenie Sądu błędne jest zatem stanowisko organu, że "audyt" jest dokumentem wewnętrznym i z tego względu informacja o jego treści nie może zostać udostępniona. Sąd w tym miejscu nie rozstrzyga, które dane z żądanego "audytu" w istocie stanowią treści korzystające z ochrony informacji, czy stanowiące o ich wewnętrznym charakterze, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne, albowiem organ w całości żądany dokument wyłączył z regulacji dostępu do niego ustanowionych w u.d.i.p., czego – jak wskazano powyżej nie można podzielić. Przy czym w tej ocenie Sąd, z uwagi na zakres jego kontroli, nie może zastąpić organu załatwiającego wniosek strony skarżącej. Niemniej należy podkreślić, że pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną.
W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).
Protokół z "audytu", którego udostępnienia żąda skarżący stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanej przez ten podmiot działalności publicznej.
Tymczasem zauważenia wymaga, że organ odnosi to żądanie de facto do sprawozdania z audytu, wszak je dołącza do akt sprawy. Tym samym nie wyjaśniono w ogóle czego domaga się skarżący czy protokołu, czy sprawozdania z audytu, czy w ogóle powstał protokół, czy wobec jego braku organ tej czynności przydał działania zwieńczone sprawozdaniem.
Niemniej jednak zarówno protokół, jak i sprawozdanie z audytu zawierają wspólne cechy stanowiące o ich urzędowym charakterze. Skoro art. 6 ust. 1 pkt 4 lit..a tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, to tym samym prawidłowo skarżący zarzuca bezczynność wobec uznania przez organ, że wnioskowany dokument nie jest informacją publiczną. Aby uzasadnić tę tezę organ winien wykazać na czym opiera swe twierdzenia, bowiem jedynie sygnalizacja, iż jest to dokument wewnętrzny nie daje możliwości oceny stanowiska organu. Kontrola sądowa w zakresie oceny czy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a w zasadzie jej odmowy udzielenia, nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W przypadku nieudzielenia żądanych informacji ze wskazaniem, iż nie stanowią one informacji publicznej organ musi szczegółowo wskazać, z czego wywodzi swoje twierdzenia o takim charakterze informacji i w czym znajduje to uzasadnienie i oparcie.
Uwaga ta jest o tyle istotna albowiem znaczna część sprawozdania z audytu nazwanego "Sprawozdanie z zadania zapewniającego pn:" obejmuje dane dostępne w BIP. Zatem nie sposób uznać, że odwołanie się do nich i przytoczenie ich przez audytora w sprawozdaniu czyni wynik jego pracy dokumentem wewnętrznym.
Ponadto podkreślenia wymaga, że skoro ustawodawca jasno i wyraźnie konkretyzuje zakres i przedmiot informacji publicznej, a nawet w sposób dookreślony zawęża poprzez użycie sformułowania, iż w szczególności dane publiczne to dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, nie sposób uznać, iż odmienne twierdzenie ma uzasadnienie prawne. Poza tym, jak wyżej wskazano, przepisy u.d.i.p. determinują sposób i formę załatwienia wniosku (sprawy) o udostępnienie informacji publicznej. Jest to: czynność udostępnienia informacji publicznej, decyzja o odmowie jej udostępnienia, decyzja o umorzeniu postępowania.
Organ, ponownie rozpoznając wniosek strony, musi przeanalizować czy wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu, czy też zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W takim przypadku organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. W ocenie Sądu, wnioskowany dokument, czy to w postaci protokołu "audytu", czy sprawozdania stanowi informację publiczną. Gdyby jednak znalazły się w nim dane objęte tajemnicą prawnie chronioną bądź dane osobowe osób prywatnych, wówczas takie informacje podlegałyby ograniczeniu.
Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle ustawy prawo do informacji o sprawach publicznych nie jest jednak prawem nieograniczonym i ustawodawca dopuścił możliwość odmowy udostępnienia takiej informacji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa, podobnie jak i umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ww. ustawy, następuje w drodze decyzji, przy czym zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej, z wyjątkami o których mowa w tym przepisie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podstawą do wydania decyzji odmownej jest z kolei ograniczenie prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 u.d.i.p. Rozpoznając wniosek organ winien zatem ustalić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wydać decyzję odmowną w razie ich zaistnienia, bądź udzielić informacji publicznej w braku ograniczenia do niej dostępu lub umorzyć postępowanie.
Wniosek o udostępnienie informacji nie powoduje bowiem automatycznego jej udostępnienia, a głównym celem postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.
Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania.
Przy czym, co wymaga podkreślenia, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, z jakich określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności w prawem przypisanej formie, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ale też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. O prawnym załatwieniu tak sformułowanego wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zwłaszcza gdy one taki charakter – wbrew stanowisku organu – posiadają. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpoznania wniosku skarżącego, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.