Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. (data wpływu do Sądu: 14 stycznia 2022 r.) M. P. (dalej także: strona, skarżący) wniósł, za pośrednictwem Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego (dalej także: organ) na bezczynności tego organu w sprawie wyrejestrowania z bazy CEPIK pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].
W odpowiedzi na skargę Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski wskazał, że M. P. wystosował do Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu pismo w sprawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej w skrócie: CEPIK). Podkreślił, że w piśmie z 18 października 2021 r. poinformował skarżącego, że zgłoszenie zbycia dotyczy pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], które figuruje w archiwalnych rejestrach, które zostało odnotowane w dniu 19 lutego 1998 r. przez Biuro Komunikacji Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu, a Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców- CEPIK została wdrożona dopiero w roku 2004. W konsekwencji czego, jak zaznaczył organ, powołane zgłoszenie nie figuruje w obecnym systemie teleinformatycznym, a przepisy nie nakładają na organ obowiązku uzupełniania archiwalnych wpisów. Starosta wyjaśnił również, że poinformował skarżącego, iż administratorem danych CEPIK jest Minister Cyfryzacji, do którego winien kierować wnioski o udostępnienie żądanych danych.
W ocenie organu skarga na jego bezczynność jest niezasadna, bowiem szczegółowo udzielił odpowiedzi skarżącemu w pismach z dnia 18 października 2021 r. oraz z dnia 16 września 2021 r.
Skarżącemu, po rozpatrzeniu jego wniosku o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 14/22 przyznano pełnomocnika z urzędu oraz zwolniono go od kosztów sądowych.
W piśmie z dnia 1 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego, po zapoznaniu się z aktami sprawy, podtrzymała dotychczasowe stanowisko strony, wniosła o stwierdzenie bezczynności Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego w sprawie wyrejestrowania wyżej wymienionego pojazdu, oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 25 000 zł oraz przyznania na rzecz schroniska dla [...] w K. sumy w wysokości 25 000 zł.
W uzasadnieniu stanowiska opisała przebieg dotychczasowego postępowania wraz ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Dalej pełnomocnik podkreśliła, że w jej ocenie okoliczności sprawy wskazują, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co poparła stosownym orzecznictwem i wskazała, że wniosek M. P. z roku 1998 został rozpoznany dopiero w 2021 r. W ocenie strony skarżącej wieloletnie przekroczenie terminu do rozpatrzenia zgłoszenia w pełni uzasadnia stwierdzenie, że przekroczenie to było znaczne, a okoliczności sprawy – zdaniem pełnomocnika – nie wskazują aby takie postępowanie można uznać za racjonalne. Następnie odniosła się pełnomocnik do wysokości odszkodowania, podkreślając jego korelację z okresem opóźnienia, które jej zdaniem jest w pełni uzasadnione.
Odnosząc się do stanowiska organu pełnomocnik skarżącego wskazała, że część danych przeniesionych do CEPIK nie dotyczyła skarżącego. W jej ocenie skarżący miał prawo oczekiwać, że jego sprawa zostanie rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, a organ – zdaniem strony skarżącej – miał obowiązek uaktualnienia danych zawartych w CEPIK. Dalej pełnomocnik odniosła się do kwestii bezczynności Starosty oraz podjętych przez skarżącego środków prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa.
Na wezwanie Sądu do wyjaśnienia kwestii zgłoszenia rejestracji pojazdu Starosta w piśmie z dnia 17 maja 2022 r. wskazał, że zostało ono przyjęte w dniu 19 lutego 1998 r. przez Biuro Komunikacji Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu i powielił argumentację wskazaną w treści odpowiedzi na skargę odnośnie kwestii przenoszenia danych sprzed 2004 r. do CEPIKu. Dalej podkreślił organ, że na prośbę skarżącego odnotowano 29 listopada 2021 r. archiwalne zgłoszenie zbycia pojazdu. Jednocześnie organ podał, że pojazd [...] nigdy nie został wyrejestrowany w trybie art. 79 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a.), a także bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 - 9 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia.
Zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Nadto podkreślenia wymaga, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej Kpa, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Jednocześnie niedopuszczalność skargi, powoduje, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przy czym ocena dopuszczalności skargi następuje na dzień wniesienia skargi. Dzień ten determinuje również ocenę co do istnienia przedmiotu zaskarżenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której organ zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego. Poza sporem jest, że na prośbę skarżącego odnotowano 29 listopada 2021 r. archiwalne zgłoszenie zbycia pojazdu.
Jednocześnie, co także wymaga podkreślenia. W przedmiotowej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, pojazd [...] nie został wyrejestrowany w trybie art. 79 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także że nie było podstaw do zgłoszenia jego zbycia w trybie art. 78 ust. 2 tej ustawy. Niemniej jednak dokonując 29 listopada 2021 r. archiwalnego zgłoszenie zbycia pojazdu załatwił tym samym organ wniosek skarżącego.
W tych okolicznościach skarga na bezczynność jest niedopuszczalna.
Rozważania i przytoczenie motywów takiego uznania należy poprzedzić uwagą, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji zasadnie wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W związku z tym wskazać trzeba, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19, w której wyraził tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., (uchwała dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo wskazać przyjdzie, że skład siedmiu sędziów w pisemnych motywach ww. uchwały odwołał się do zdefiniowanych ustawowo, ujętych w legalne ramy definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), skutkiem czego było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Dalej trafnie wywodził NSA, że w obu tych przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny.
Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. Słusznie też zwraca się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować wskazanego wcześniej jej celu, istoty (tak: NSA w postanowieniu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20; por. także postanowienia NSA: z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 i z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20).
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Na zakończenie powtórzyć należy także, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 P.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować, (tak: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230).
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.