Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. skierowanym drogą elektroniczną do Wojewody Opolskiego (dalej: "organ", "Wojewoda"), K. J. w imieniu Fundacji A w [...] (dalej: "skarżąca", "Fundacja") wystąpił o udostępnienie mu na podstawie art. 63 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej: "u.d.i.p.") "treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem Bezpieczniej w latach 2017, 2018, 2019".
W odpowiedzi z dnia 2 sierpnia 2019 r., Wojewoda przedstawił zestawienie jednostek, które otrzymały we wskazanych we wniosku latach dofinansowanie oraz tytuły zakwalifikowanych do dofinansowania projektów. Jednocześnie poinformował skarżącą, że treść wniosków o dofinansowanie nie stanowi informacji publicznej i nie ma do nich zastosowania art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. Ponadto wnioskodawcy projektów nie przenieśli swoich praw autorskich na podmiot dokonujący naboru i chroni ich przez dalszym wykorzystywaniem projektu art. 16 pkt 5 i art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1231). Organ dodał końcowo, że o treść tych wniosków Fundacja może zwrócić się do wskazanych jednostek, które te wnioski składały.
Pismem z dnia 16 marca 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązania organu do dokonania czynności zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 lipca 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 u.d.i.p. na skutek błędnego przyjęcia, że treść wniosków o dofinansowanie w ramach programu "Razem bezpieczniej" nie stanowi informacji publicznej a także naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p na skutek nieudostępnienia informacji przez podmiot publiczny będący w jej posiadaniu.
W uzasadnieniu Fundacja podniosła, że wojewoda jako podmiot publiczny jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, związanej z realizacją programu rządowego. Nie ma przy tym znaczenia kwestia przeniesienia na podmiot przeprowadzający nabór praw autorskich, gdyż jest to kwestia irrelewantna. Powołała się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, w których – jej zdaniem – przypisano wnioskom o dofinansowanie składanym przez podmioty publiczne walor informacji publicznej.
Wojewoda wnosił o oddalenie skargi, podnosząc że w świetle ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego programów operacyjnych, wszelkie dokumenty i informacje przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem organu, w świetle art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który nie rozróżnia dokumentów podmiotów publicznych i podmiotów prywatnych, argumentacja skarżącej odnosząca się do publicznego charakteru jednostek aplikujących w spornym postępowaniu, nie ma znaczenia. Powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywodząc że charakter wniosku składanego przez podmiot publiczny i prywatny jest tożsamy. Organy władzy publicznej występują także w obrocie prawno-prywatnym, a dokumenty wydane w tym zakresie nie są dokumentami urzędowymi. Nie jest takim dokumentem czynność prawna w formie pisemnej, dokonana przez organ administracji publicznej, związana wyłącznie z jego udziałem w obrocie cywilnoprawnym (przywołano tu wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II CSK 477/17).
Analogicznie – zdaniem organu – należy traktować czynność jaką jest wniosek o dofinansowanie, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowania na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Tym samym nie podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie, które z informacji zawartych w dokumentach sprawy są informacją publiczną, a które takiego waloru nie mają. Organ nie zgodził się też ze skarżącą, że wnioski pochodzące od podmiotów publicznych nie mogą być objęte ochroną na podstawie przepisów prawa autorskiego, chyba że stanowią dokumenty urzędowe. W sytuacji gdy wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, nie podlegają one udostępnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako: P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.).
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wniesienie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA).
Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem datowanym na dzień 22 lipca 2019 r. wystąpił skarżący, tj. informacji dotyczących treści zaakceptowanych przez organ wniosków, które złożono w ramach programu Razem Bezpieczniej wprowadzonego uchwałami Rady Ministrów w sprawie Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem bezpieczniej im. Władysława Stasiaka na lata 2016-2017 i 2018-2020. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Status taki posiada niewątpliwie Wojewoda, który jest organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne i ciąży na nim obowiązek udostępniania znajdujących się w jego posiadaniu informacji publicznych.
Zasadniczą oś sporu, wymagającą zajęcia stanowiska przez Sąd administracyjny w rozpatrywanej sprawie, jest kwestia przedmiotowego przyporządkowania żądanych przez skarżącą informacji do rzędu informacji publicznej w rozumieniu przepisów regulujących jej udostępnianie.
Definicja informacji publicznej zawarta jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dodać należy, że przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy. Skoro przepis ten zawiera przykładowy wykaz spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy).
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których ww. podmioty używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, zwanej dalej "CBOSA").
W świetle wyżej powiedzianego należało podkreślić, że z treści informacji z dnia 2 sierpnia 2019 r., stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącej, wynika, że beneficjentami (podmiotami, które otrzymały dofinansowanie) w ramach programu "Razem bezpieczniej" w latach 2017-2019 były wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego, czyli podmioty publiczne, a zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło wyłącznie wniosków złożonych przez podmioty publiczne. W analogicznej pod względem stanu faktycznego sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 92/19 (zam. w CBOSA), wyraził pogląd, że nie można z góry odmówić wszystkim wnioskom o dofinansowanie niezależnie od tego, od jakiego podmiotu pochodzą, waloru dokumentu urzędowego, a w związku z tym możliwości udostępnienia jako informacji publicznej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 K.k. funkcjonariuszem publicznym jest m. in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wnioski o dofinansowanie są oświadczeniami woli i wiedzy skierowanymi do innego podmiotu, to jest instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej, która ogłasza dany konkurs. Jeżeli wnioskodawcami są jednostki samorządu terytorialnego, to z całą pewnością wnioski zostały podpisane w imieniu tej jednostki przez jej pracownika, który jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu.
Tym samym takie wnioski będą dokumentami urzędowymi. Za informację publiczną należy zatem uznać wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych złożone w celu uzyskania dofinansowania, bez względu na sposób ich rozpoznania. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17 - dostępny w CBOSA).
Podobnie wypowiedziały się Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Olsztynie i w Szczecinie (prawomocne wyroki z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/19 i z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 84/19, zam. w CBOSA).
Poglądy te zasługują na pełną aprobatę także na gruncie rozpatrywanej sprawy i winny stanowić podstawę dalszych działań organu przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej z 22 lipca 2019 r.
Zauważyć przy tym należy, odnosząc się do argumentacji organu, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1231) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego m.in. urzędowe dokumenty, a za takowe należało uznać – w świetle wyżej powiedzianego – wnioski o dofinansowanie pochodzące od jednostek samorządu terytorialnego.
Dalej, w kontekście żądania skargi, podnieść należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. stan bezczynności może mieć miejsce zarówno w przypadku, gdy podmiot zobowiązany wbrew przepisom prawa ani nie udostępni (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2, w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, ani też nie podejmie innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez poinformowanie pisemnie wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) albo, że nie posiada informacji publicznej lub, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy aktywność organu rozpoznającego wniosek przybrała niewłaściwą formę np. - jak w rozpatrywanej sprawie - bezzasadne przyjęcie w odpowiedzi na wniosek, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w sposób prawidłowy na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a pismo z dnia 2 sierpnia 2019 r. nie stanowi pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na rzeczywistą treść żądania skarżącego.
W takim stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 i 2 wyroku.
W dalszej kolejności przystąpić należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, zam. w CBOSA).
W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w stosunkowo krótkim okresie zareagował na wniosek strony. Brak odpowiedzi na żądanie udostępnienia dokumentu był wyłącznie wynikiem sporu o charakterze prawnym. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził w pkt 3 wyroku, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, co skutkowało też niewymierzeniem organowi grzywny.
W sprawie brak jest natomiast podstaw do rozważania możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący nie domagał się w skardze tego rodzaju świadczenia.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.