Uzasadnienie
Pismem dnia 10 kwietnia 2013 r., F. S. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnej w Opolu. W skardze, powołując się na art. 29 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) skarżący zażądał aby Sąd nakazał Agencji Nieruchomości Rolnej w Opolu rozpoznanie jego wniosku z lipca 2012 r., o wykup działki nr A. k.m. [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż właścicielem ww. działki, przejętej w latach 60- tych na rzecz Skarbu Państwa, była jego zmarła matka. Na mocy prawomocnego postanowienia z dnia 29 kwietnia 1959 r., w sprawie o sygn. akt [...], wraz z siostrą stał się jej ustawowymi spadkobiercami. Powyższe w ocenie skarżącego oznacza, że posiada prawo pierwszeństwa do wykupu działki nr A. k.m. [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że ponieważ do chwili obecnej jego wniosek z lipca 2012 r., o wykup ww. działki nie został ani pozytywnie ani negatywnie rozpatrzony, składa przedmiotową skargę.
W odpowiedzi na skargę Agencja Nieruchomości Rolnej w Warszawie, Oddział Terenowy w Opolu wniosła o oddalenie skargi wraz z żądaniem zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zaprzeczyła, że nie dokonała odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wskazała, że uczyniła to pismem z dnia 20 września 2012 r., w którym odmówiła skarżącemu sprzedaży nieruchomości w trybie pierwszeństwa nabycia. Nadmieniła także, że w przedmiotowym piśmie skarżący pouczony został, iż w sprawach nieuregulowanych ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. Stwierdziła, że skoro skarżący nie zgadza się z powyższym, winien był skierować powództwo do sądu powszechnego i przed tym sądem dochodzić swoich uprawnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Ponadto, w myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Kwestie dotyczące sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez Agencję Nieruchomości Rolnych określają przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i ich części składowych, warunków obniżania ceny sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz stawek szacunkowych gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 540) wynika, że sprzedaż nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz byłego właściciela zbywanej nieruchomości lub jego spadkobierców, jeżeli nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 1 stycznia 1992 r., któremu przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, następuje w drodze postępowania przetargowego lub w innym trybie niż przetarg, kończącym się zawarciem umowy sprzedaży.
Z przepisów tych nie wynika natomiast, by wniosek byłego właściciela lub jego spadkobiercy, któremu przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, winien być rozstrzygnięty przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Brak jest również innych przepisów szczególnych, które przewidywałyby wydawanie decyzji administracyjnych, czy też aktu administracyjnego w tego rodzaju sprawach.
Zauważyć należy, że wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy znajduje podstawę prawną w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zastosowanie takiej formy jest niedopuszczalne, jeżeli przepisy prawa wprowadzają inną formę wykonywania administracji publicznej, na przykład formę umowy cywilnoprawnej (por. B. Adamiak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04, OSP 2006 nr 5, poz. 62; postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 998/04, niepubl.).
Dostrzec należy również i to, że w polskim systemie prawnym obrót nieruchomościami obwarowany jest wieloma formalnymi ustawowymi wymogami zawartymi przede wszystkim w przepisach prawa cywilnego. Także nabycie nieruchomości w drodze pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości Zasobu Agencji stanowi obrót nieruchomościami, a zatem jest sformalizowany i stąd też do powstania zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości, jak i jej przeniesienia niezbędne jest zachowanie formy aktu notarialnego. Forma ta zastrzeżona jest pod rygorem nieważności. Powyższe oraz brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 lit e i ust. 1 lit g ww. ustawy nie pozwalają na przyjęcie, że organ administracji legitymowany był do wydania w przedmiocie żądania skarżącego aktu administracyjnego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność jest natomiast dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich stronie służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienie oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej.
Skoro Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział w Opolu nie była zobligowana do załatwienia sprawy z wniosku F. S. w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo postanowienia kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to na podstawie powołanego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skarga na bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie jest niedopuszczalna i tym samym podlegała odrzuceniu stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
- - ---------------------- 2