Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. P. (zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą) jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu (zwanego dalej organem lub Prezesem Sądu) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2022 r. (30 czerwca 2022 r. - data wpływu do organu) skarżący wniósł o udostępnienie przez Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu listy mediatorów stałych działających przy tym Sądzie.
W odpowiedzi na powyższe żądanie dotyczące udzielenia informacji publicznej organ w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r., nr [...], poinformował skarżącego, że wszystkie listy mediatorów zamieszczone są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Sądu Okręgowego w Opolu pod następującymi linkami: https://www.opole.so.gov.pl/postepowanie-mediacyine,m,mg,256,281,282 https://www.opole.so.gov.pl/mediatorzy-w-sprawach-nieletnich,m,mg,256,281,283 https://www.opole.so.gov.pl/mediatorzy-w-sprawach-cywilnych,m,mg,256,281,284 https://www.opole.so.gov.pl/wykaz-mediatorow-w-sprawach-cywilnych,m,mg,256,281,285.
Pismem z dnia 20 lipca 2022 r., doprecyzowanym w dniu 9 sierpnia 2022 r., skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu. Zakwestionował sposób udostępnienia żądanej informacji, podając, że nie posiada komputera ani Internetu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że udzielił wnioskodawcy informacji w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r., przesłanym tego samego dnia na adres Zakładu Karnego podany we wniosku, wskazując adresy stron BIP zawierających żądaną informację. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby w przedmiotowej sprawie zaistniał stan bezczynności w wyniku przesłania wnioskodawcy adresów stron BIP. W tym zakresie argumentował, że w przypadku informacji publicznych zamieszczonych na stronach BIP dostatecznym sposobem ich udostępnienia na wniosek jest odesłanie wnioskodawcy do adresów tych stron. Realizacja obowiązku informacyjnego spoczywającego na organie zobowiązanym do jej udzielenia nie polega bowiem na fizycznym dostarczeniu tej informacji w przypadku, gdy informacja została już opublikowana w BIP.
Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii faktycznego braku dostępu do sieci Internet, uniemożliwiającego mu jako osobie osadzonej w jednostce penitencjarnej pozyskanie informacji ze stron BIP Sądu Okręgowego w Opolu, organ wywiódł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej na równi w zakresie "dostarczania" informacji traktuje osoby osadzone, jak i inne osoby, które choćby z uwagi np. na wiek, wykluczenie cyfrowe czy inne ograniczenia nie są w stanie samodzielnie dotrzeć do informacji dostępnych w BIP. Nawet w takich przypadkach ustawodawca nie wprowadza wyjątku od zasady, że tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub w centralnym repozytorium.
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 77/22, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych (pkt 1) i ustanowił skarżącemu adwokata (pkt 2).
W piśmie z dnia 17 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik argumentował, że znana jest mu linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie udostępniania osadzonym informacji publicznych znajdujących się w BIP, ale odmowa przesłania żądanych dokumentów narusza podstawowe prawa skarżącego wynikające z art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Podkreślił również, że wnioskowana informacja dotyczyła informacji prostej, a jej udzielenie ograniczało się do czynności technicznej, jaką jest wydrukowanie listy mediatorów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Prezesa Sądu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Prezes Sądu Okręgowego w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie zaś do art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2072, z późn. zm.) organem sądu okręgowego jest prezes tego sądu. Prezes sądu należy zatem do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i z tego względu jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu.
Niekwestionowanym jest również to, że żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Na podstawie wskazanych przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone.
Stosownie do powyższego uznać w kontrolowanej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 24 czerwca 2022 r. dotyczące listy mediatorów stałych działających przy Sądzie Okręgowym w Opolu stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowane dane niewątpliwie mieszczą się w przywołanej wcześniej kategorii informacji publicznych jako bezpośrednio związane z funkcjonowaniem organu i prawidłowym realizowaniem powierzonych mu zadań publicznych.
Przesądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz że Prezes Sądu Okręgowego w Opolu jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia ww. wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
W związku z tym celowe jest przedstawienie ogólnych zasad dotyczących załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Samo zaś udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej, a także umorzenie przez organ postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oznacza tym samym sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów zobowiązany organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia albo umorzenia postępowania lub gdy nie informuje wnioskodawcy o braku podstaw do rozpoznania wniosku w tym trybie.
W rozpoznawanej sprawie, co wynika z materiału dokumentacyjnego, organ pismem z dnia 1 lipca 2022 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej Sądu Okręgowego w Opolu i wskazał odpowiednie linki. Uznać zatem trzeba, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Ponadto z treści art. 7 ust. 1 u.d.i.p., określającego środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej, wynika, że podstawowym sposobem jest ich ogłoszenie w BIP. Mówiąc inaczej, tylko informacja publiczna niezamieszczona w BIP udostępniana jest w trybie wnioskowym.
Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.i.p. tworzy się urzędowy publikator teleinformatyczny - BIP - w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Niewątpliwie jest to najszersza z form udostępniania informacji pozwalająca na najprostszy i nieuciążliwy sposób jej uzyskania. Wykładnia wskazanych przepisów pozwala na przyjęcie, że w przypadku informacji udostępnionej w BIP podmiot zobowiązany nie ma obowiązku dokonywania skanów czy wydruków z Biuletynu i przesyłania ich zainteresowanemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że jest to rozwiązanie racjonalne, ponieważ nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji udostępnionej w BIP, pozwala ono na przetwarzanie informacji na różne sposoby (kopiowanie, wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni nośnik informacji), co - zgodnie z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. - ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną.
Dostrzec również trzeba, że skarżący nie przeczy otrzymaniu informacji, o które wystąpił, ale - jego zdaniem - organ nie zrealizował wniosku co do formy, w jakiej oczekiwał udzielenia tej informacji. W ocenie Sądu domaganie się przez skarżącego przesłania mu list mediatorów stałych w postaci wydruku jest nieuzasadnione, ponieważ w przypadku, gdy żądane informacje zostały umieszczone na stronie BIP Sądu Okręgowego w Opolu postępowanie podmiotu zobowiązanego powinno ograniczyć się jedynie do pisemnego poinformowania skarżącego o tym. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie natomiast wynika, że Prezes Sądu w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, pismem z dnia 1 lipca 2022 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi. Powtórzenia zatem wymaga, że jeśli Prezes Sądu udostępnił informacje w drodze ich ogłoszenia w BIP i stały się one ogólnodostępne, wyłączona jest możliwość dodatkowego ich udzielania w innej formie, stosownie do powołanego już art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż był zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w BIP, o czym prawidłowo poinformował skarżącego. Tym samym organowi nie można postawić zarzutu, że nie dopełnił obowiązku udzielenia odpowiedzi w omawianym zakresie i pozostawał w bezczynności.
Z kolei odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia jego praw wynikających z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, skład orzekający Sądu podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika, aby ustawodawca różnicował kwestię udostępniania informacji publicznej znajdującej się w BIP w zależności od statusu osób wnioskujących o udostępnienie takich informacji. Powołany przepis nie upoważnia zatem organu do odmiennego traktowania osób odbywających karę pozbawienia wolności. Podkreślenia bowiem wymaga, że osadzony w zakładzie karnym musi liczyć się z ograniczeniami swobód i wolności, które są nieodzownym elementem wykonywania kary w warunkach izolacyjnych, chociaż osobie tej co do zasady nadal przysługują wszystkie prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji (poza prawem do wolności osobistej). Powyższe zasady respektuje także polski Kodeks karny wykonawczy, który nie pozbawia w sposób bezwzględny osadzonego w zakładzie karnym dostępu do Internetu, a w konsekwencji do BIP.
Zgodnie z art. 110a § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 127) dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Ponadto art. 102 ww. Kodeksu zawiera przykładowy katalog praw osób skazanych, wśród których nie ma co prawda dostępu do Internetu (tylko radia, telewizji, książek i prasy - pkt 6 przepisu), jednak katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że osoba skazana na pobyt w zakładzie karnym może dochodzić swoich praw w zakresie dostępu do informacji publicznej na zasadach ogólnych, wykorzystując instrumenty przewidziane w Kodeksie karnym wykonawczym.
Podkreślenia również wymaga, iż przychylenie się dyrektora zakładu karnego do wniosku osoby skazanej o umożliwienie dostępu do internetowego BIP nie jest uzależnione wyłącznie od jego dobrej woli, skoro osoba ta może dochodzić swoich racji w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu karnego wykonawczego i w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1960). W konsekwencji należy stwierdzić, iż osoba pozbawiona wolności i przebywająca w zakładzie karnym nie może być uznana za osobę pozbawioną systemowo dostępu do informacji publicznej poprzez pozbawienie dostępu do Internetu, a przez to do Biuletynu Informacji Publicznej. Poza sporem pozostaje oczywiście fakt, iż dostęp do informacji publicznej osób osadzonych w zakładach karnych nie jest nieograniczony, jednak obowiązujące przepisy prawne nie pozbawiają w sposób bezwzględny tego dostępu.
Z istoty kary pozbawienia wolności wynika, iż osoby, którym kara ta została wymierzona, muszą się liczyć z różnymi ograniczeniami np. w kontaktach z najbliższymi, znajomymi, możliwością korzystania z telefonów komórkowych i stacjonarnych i szeregiem innych ograniczeń (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2219/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/WA 74/21 i powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do powyższego Sąd uznał, że osadzenie w zakładzie karnym - jak trafnie również przyjął organ - nie stanowi okoliczności wyłączającej zastosowanie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., co czyni bezskutecznym zarzut naruszenia podstawowych praw skarżącego.
W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że żądane przez skarżącego informacje zostały udostępnione w BIP, wystarczające do rozpoznania wniosku było skierowanie przez Prezesa Sądu do wnioskodawcy pisma informacyjnego w tym zakresie. Tym samym zarzut dotyczący bezczynności organu jest nieuzasadniony, dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.
O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy, na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.