Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 3 września 2015 r. (data stempla pocztowego) przez A. P., reprezentowanego przez pełnomocnika, jest bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Opolu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
W dniu 17 sierpnia A. P. wystąpił drogą elektroniczną do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Opolu "o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanów (w formacie pdf) albo plików edytorskich (doc/docx/rtf) orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Opolu w roku 2012".
Prezes Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Opolu w dniu 18 sierpnia 2015 r. przesłał na adres mailowy wnioskodawcy pismo informujące o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji, gdyż orzeczenia dyscyplinarne nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, zawierają natomiast informacje stanowiące tajemnicę adwokacką. Nadto wskazał, że sądownictwo dyscyplinarne ma charakter pozasądowy i jest zadaniem własnym organów adwokatury, wynikającym z ich autonomii i samorządności. Zauważył, że sądy dyscyplinarne nie są organami państwowymi, i nie mają charakteru "sądu" w rozumieniu Konstytucji, a ich orzeczenia nie są wydawane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej.
We wniesionej skardze A. P. domagał się zobowiązania organu do załatwienia sprawy wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 r., oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że stanowisko organu jest niezgodne z prawem, gdyż orzeczenia dyscyplinarne wydawane przez organy dyscyplinarne są dokumentami utrwalającymi działanie tego organu oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazał, że osoby orzekające w organach dyscyplinarnych są funkcjonariuszami publicznymi, a sąd dyscyplinarny jest organem władzy publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, natomiast jego orzeczenia są dokumentami w rozumieniu art. 61 ust. 2 zd. 1 Konstytucji. Na tej podstawie skarżący stwierdził, że negacja charakteru informacji przez organ jest nieuprawniona i oznacza bezczynność w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji, który to wniosek powinien został załatwiony w sposób prawem przewidziany, tj. albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Opolu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 17 sierpnia 2015 r. został załatwiony pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r., którym odmówiono skarżącemu udostępnienia wnioskowanych orzeczeń, stąd twierdzenie o bezczynności mija się z prawdą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 lit. d). Według art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie jest bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Opolu w zakresie udzielenia skarżącemu informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Opolu nie jest zobowiązany do jej udostępnienia.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to nie jest trafne.
Od razu wskazać przyjdzie, że zasady dostępu do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w formie decyzji.
W świetle powołanych przepisów należy przyjąć, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot w terminie wskazanym w art. 13 ustawy nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.
Dokonując oceny zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy organ ma obowiązek udostępniania informacji kwalifikowanych jako informacja publiczna, a następnie określić, czy informacja, której udzielenia domaga się skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2), przy czym przepisy Konstytucji nie zawężają pojęcia dokumentów jedynie do dokumentów urzędowych. Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, według którego obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
W związku z tym zauważenia wymaga, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2014 r., poz. 635) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego, którego zadaniem - według art. 3 ust. 1 tej ustaw - jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej. Stosownie do art. 39 pkt 3 komentowanej ustawy, sąd dyscyplinarny jest organem izby adwokackiej, wymienionym obok zgromadzenia izby, okręgowej rady adwokackiej i komisji rewizyjnej. Na zasadzie art. 50 ustawy Prawo o adwokaturze, do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Sądownictwo dyscyplinarne stanowi realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji RP, stanowiącej podstawę tworzenia samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujących pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
Bezspornym jest, że zawód adwokata, z racji przyznanych kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym, stanowi szczególny zawód zaufania publicznego. W świetle utrwalonego orzecznictwa, orzeczenia sądów dyscyplinarnych stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż odnoszą się do spraw publicznych, służą realizacji zadań publicznych, do jakich należy niewątpliwie świadczenie pomocy prawnej, w tym również pomocy udzielanej z urzędu. Nie budzi też wątpliwości, że z uwagi na władcze uprawnienia sądów dyscyplinarnych (w zakresie decydowania o możliwości dalszego wykonywania zawodu) oraz sposób powoływania i odwoływania członków tego sądu, a także wybierania jego przewodniczącego i zastępców, sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, natomiast orzeczenia wydawane przez sądy dyscyplinarne mają charakter informacji publicznej (por. postanowienia NSA z 18 lutego 2015, I OSK 294/15 oraz z 4 lutego 2015, I OSK 146/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl., wyrażone wprawdzie na tle sądownictwa dyscyplinarnego zawodu notariusza, jednak zachowujące aktualność również w rozpoznawanej sprawie).
Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, majątku, którym dysponują. Dodać można, że katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, zamieszczony w art. 6 ust. 1 ustawy, jest otwarty i ma charakter przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Informacje dotyczące zapadłych orzeczeń dyscyplinarnych dotyczą przedmiotu działalności samorządu zawodowego.
Na gruncie przedstawionych rozważań należy uznać, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Opolu jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji, żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2015 r., obejmującej rozstrzygnięcia wydane przez ten organ w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych. Zasadne są więc zarzuty skargi, że informacje żądane w piśmie z dnia 17 sierpnia 2014 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym.
Złożenie przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji stanowiących informacje publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek ją udostępnić, bądź odmówić jej udostępnienia - jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Zaakcentować przy tym trzeba, że zgodnie z regułą obowiązującą na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikającą z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Niewydanie decyzji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji; nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia, gdyż pisma z dnia 8 sierpnia 2015 r. nie można uznać za decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy.
W tym miejscu dodać przyjdzie, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest także wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych.
Skoro zatem organ nie udzielił informacji, co do których posiada ustawowy obowiązek ich udostępnienia, to nie ulega wątpliwości, że pozostaje on w bezczynności. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji.
Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie bezczynności Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Opolu, koniecznym stało się zatem zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2015 r., w trybie i terminie przewidzianym przepisami ustawy. Rozstrzygając natomiast, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wziął pod uwagę fakt, iż organ zaprezentował odmienną ocenę prawną, dotyczącą charakteru żądanych informacji, a także fakt, że informacji w tym zakresie udzielono skarżącemu niezwłocznie, bo już w dniu następnym po otrzymaniu wniosku. Z tych względów omówionej bezczynności organu nie można uznać za rażącą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894).
W rozpoznawanej sprawie wadliwemu zachowaniu organu, wynikającemu w istocie z błędnej interpretacji przepisów prawa, które spowodowało zwłokę w udzieleniu informacji publicznej, nie można natomiast przypisać cech lekceważącego traktowania zarówno skarżącego, jak i obowiązków nałożonych ustawą. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. W konsekwencji, nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny z urzędu, w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku uzasadnia przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w punkcie 4 wyroku na wniosek skarżącego, w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.