Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez J. M. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Opolskiego, w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów.
Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych.
W dniu 19 października 2011 r. J. M. wniósł do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę na działanie geodety uprawnionego A. K. dotyczącą prac geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości położonych na terenie Gminy [...], działki o nr A. k.m. [...] obręb [...] i ubytku w powierzchni działki nr I. Wynikiem prowadzonej korespondencji pomiędzy organami, a J. M. było zawiadomienie Starosty Opolskiego z dnia 4 kwietnia 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencji i budynków w odniesieniu do działki nr I., arkusz mapy [...], obręb [...], gmina [...], stanowiącej własność J. M. z działką nr Y., stanowiącej własność Gminy [...], wobec rozbieżności co do przebiegu granicy.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. J. M. zwrócił się do Starosty Opolskiego o właściwe określenie załącznika graficznego działki nr I., gdyż decyzja WINGiK z dnia 28 listopada 2011 r. dokładnie określa położenie ww. działki na powierzchni działek nr M. i N..
Pismami z dnia 30 marca 2012 r., 11 kwietnia 2012 r., 10 maja 2012 r. organ zwracał się do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu o wskazanie charakteru cieku wodnego o nazwie " [...]" oraz przedłożenie ekspertyzy topograficzno-hydrologicznej.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Starosta Opolski powiadomił J. M. o czynnościach, jakie podjęte zostaną w sprawie, tj. pozyskania danych dotyczących przebiegu granicy w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic ewidencyjnych na gruncie.
W tym samym dniu przesłano ofertę na ustalenie granic działek nr X. i Y. k.m. [...], obręb [...] do Wydziału Organizacyjnego Starostwa Opolskiego. Do dnia 30 kwietnia 2012 r. na ofertę nie odpowiedziała pozytywnie żadna jednostka wykonawstwa geodezyjnego.
Pismem z dnia 21 maja 2012 r. Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu poinformował Starostę Opolskiego, że ciek wodny o nazwie "[...] [...]" jest w jego ocenie, jako zarządcy, ciekiem naturalnym.
Pismem z dnia 25 maja 2012 r. Starosta Opolski poinformował Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego m.in. o tym, że działka nr Y. stanowiąca drogę została w całości decyzją Wojewody Opolskiego skomunalizowana na rzecz Gminy [...], pomimo że w części nadal winna pozostać własnością Skarbu Państwa, jako ciek wodny "[...] [...]". Przeprowadzenie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów dla działek X.i Y. jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji działki nr Y. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 17 września 1991 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr Y. z k.m. [...] o powierzchni 0,5340 ha.
Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. Starosta Opolski zawiadomił J. M. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując przyczyny takiego stanu.
Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. J. M. złożył skargę na bezczynność Starosty Opolskiego w prowadzonym postępowaniu w sprawie aktualizacji operatu. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 237 § 3 K.p.a. uznał skargę na bezczynność za bezzasadną.
W dniu 25 czerwca 2012 r. z inicjatywy Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu odbyło się spotkanie przedstawicieli Starostwa Opolskiego, Kierownika Działu Melioracji w WZMiUW w Opolu i Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu w sprawie ustalenia zasad rozgraniczenia nieruchomości nr X.i Y..
Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...], Starosta Opolski zawiesił postępowanie w sprawie.
Decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 17 września 1991 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości państwowej położonej w obrębie [...] Gmina [...], jako działka nr Y., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Przedmiotowa decyzja z klauzulą prawomocności wpłynęła do organu w dniu 8 kwietnia 2013 r.
Pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. J. M. podniósł, że podział działki nr V. na działki nr N. i M. jest niezgodny z prawem oraz że działka nr Y. nie dzieli jego działki.
Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. J. M. wezwał Starostę Powiatu Opolskiego do zapłaty kwoty 38.867,03 zł. za wadliwie przyjęty do zasobu operat. Organ udzielił J. M. odpowiedzi na powyższe pisma.
J. M. w okresie zawieszenia postępowania składał skargi na sposób i czas prowadzenia postępowania, zarówno do Ministra Administracji i Cyfryzacji, jak i do Sądu. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 36/12 WSA w Opolu oddalił skargę J. M. na bezczynność Starosty Opolskiego. Akta sprawy zwrócone zostały organowi w dniu 13 marca 2013 r.
W dniu 24 czerwca 2013 r. doszło do spotkania w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Opolu J. M. z Naczelnikiem Wydziału Geodezji i Kartografii Geodetą uprawnionym E. W. oraz Kierownikiem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opolu – G. Z., w trakcie którego przeanalizowano dokumenty sprawy.
W okresie od 10 czerwca 2013 r. do 14 sierpnia 2013 r. podejmowane były przez organ czynności zmierzające do wyliczenia wartości szacunkowej zamówienia, ustalenia tej wartości, ogłoszenia zamówienia – usługi w trybie przetargu nieograniczonego.
W dniu 9 września 2013 r. zawarta została pomiędzy Powiatem Opolskim, a Okręgowym Przedsiębiorstwem Geodezyjno–Kartograficznym Sp. z o.o. w Opolu umowa na wykonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek o nr P., AB., AC., I., AD., AE., AF., AG., AH.,AI. k.m. [...], obręb [...], z terminem jej realizacji na dzień 15 grudnia 2013 r.
Pismem z dnia 11 września 2013 r. poinformowano J. M. o prowadzeniu zamówienia publicznego na wykonanie aktualizacji operatu i ustaleniu na dzień 15 grudnia 2013 r. terminu wykonania prac geodezyjnych.
Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. J. M. wniósł do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu zażalenie, które wpłynęło do organu w dniu 23 lipca 2013 r. (organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty Opolskiego). Skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków co do działki nr I., arkusz mapy [...], obręb [...], pomimo że w styczniu zapadło rozstrzygnięcie innego organu. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Staroście Opolskiemu jako ostateczny termin zakończenia prac geodezyjnych mających na celu ustalenie przyczyn ubytku powierzchni w działce nr I., arkusz mapy [...], obręb [...] – wynikający z ogłoszonego w dniu 14 sierpnia 2013 r. ogłoszenia o zamówieniu usługi, tj. 15 grudnia 2013 r., a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
Postanowieniem z dnia 1 października 2013 r., nr [...], podjęto postępowanie w sprawie.
Zawiadomieniem z dnia 10 października 2013 r. poinformowano J. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek P., AB., AC., I., AD., AE., AF., AG., AH.,AI..
Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2013 r. jednostka wykonawstwa geodezyjnego powiadomiła właścicieli ww. gruntów o czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie.
W dniu 13 grudnia 2013 r. jednostka wykonawstwa geodezyjnego zgłosiła wykonanie prac geodezyjnych polegających na aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ewidencyjnych nr P., AB., AC., I., AD., AE., AF., AG., AH.,AI. k.m. [...], obręb [...], stosownie do zawartej umowy.
W dniu 17 grudnia 2013 r. podpisany został protokół zdawczo-odbiorczy.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. Starosta Opolski dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do działek oznaczonych na arkuszu mapy [...], obręb [...], Gmina [...] numerami AG., AF., AH., AI., AB., AC., AE., P., I., AD.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M..
Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 23 stycznia 2014 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w sprawie wystąpiła wielość postępowań dotyczących tego samego przedmiotu oraz doszło do niezgodności treści uzasadnienia decyzji z treścią dokumentów wchodzących w skład operatu technicznego w zapisie działek nr P., I., AD., AE., dla których nie uzyskano zgodnego oświadczenia skarżącego co do przebiegu granic na odcinkach: działka AD. z działką nr AX. i Y., AJ., działka nr P. z działką nr Y., działka X. z działką nr Y., działka AE. z działką Y., działka nr X.z działką nr B., C. i AK..
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Opolski w dniu 13 maja 2014 r. zorganizował spotkanie z firmą, która wykonała zlecone jej prace geodezyjne dotyczące wyjaśnienia zapisów w protokołach przyjęcia granic działek oraz uzupełnienia zawartości operatu technicznego.
Postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. Starosta Opolski działając na podstawie art. 62 K.p.a. połączył do jednego postępowania sprawy wszczęte zawiadomieniami z dnia 4 kwietnia 2012 r. i 10 października 2013 r.
Pismem z dnia 18 maja 2014 r. J. M. wniósł do WSA w Opolu skargę m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Opolskiego. Domagał się wskazania WINGiK i Staroście Opolskiemu wytycznych zmierzających do zakończenia prowadzonego postępowania, przy określeniu terminu; nałożenia kary dyscyplinującej za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz powołania biegłego sądowego z dziedziny geodezji i kartografii, który określi wytyczne i zalecenia dla organów w celu zakończenia postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że po stronie organów I i II instancji brak jest woli załatwienia sprawy, a prowadzone postępowanie toczy się już ponad 2,5 roku.
Na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania żądanie skarżącego dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania i wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.
W piśmie procesowym z dnia 23 września 2014 r. J. M. żądał stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Opolskiego postępowania nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów, zobowiązania Starosty Opolskiego do zakończenia wszczętego postępowania, wymierzenia grzywny Staroście Opolskiemu w wysokości 38906 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych.
Starosta Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż nie pozostaje w przewlekłości, a okres załatwiania sprawy wynika ze skomplikowanego jej charakteru oraz zbiegu niekorzystnych okoliczności, jakie wystąpiły w toku jej rozpoznawania, a na które organ nie miał wpływu. Podał, że postępowanie w sprawie aktualizacji operatu gruntów i budynków co do działki nr Q., arkusz mapy [...], obręb [...], wszczęte zostało z urzędu zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2012 r. Podkreślił, że prawidłowy tok postępowania wymagał wystąpienia do jednostek wykonawstwa geodezyjnego o wykonanie opracowania dotyczącego przebiegu granicy działki nr Q., na którą to ofertę wykonania prac z dnia 18 kwietnia 2012 r. nie uzyskano żadnej pozytywnej odpowiedzi. Po ujawnieniu faktu, że część działki nr Y. stanowi grunt pod ciekiem wodnym "[...] [...]", a cała działka została skomunalizowana na rzecz Gminy [...] koniecznym było wystąpienie przez Wojewodę Opolskiego do Ministra Cyfryzacji i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i zawieszenie postępowania, które nastąpiło postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. W wyniku wniesienia przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przekazane zostały Sądowi akta sprawy, które zwrócono dopiero w dniu 13 marca 2013 r., tj. po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., którym oddalono skargę na bezczynność.
Argumentował organ, że ostateczną decyzją Ministra Cyfryzacji i Administracji z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia 17 września 1991 r., a jej odpis otrzymał dnia 8 kwietnia 2013 r. Decyzja ta stanowiła natomiast podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej i po otrzymaniu stosownego zawiadomienia z Sądu Rejonowego ujawniono w dniu 17 czerwca 2013 r. zmianę w operacie ewidencyjnym. Podkreślał, że praktycznie dopiero po tym terminie mogło być podjęte postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, jednakże okazało się, że nie zostało zakończone postępowanie dotyczące ustalenia linii brzegu. W celu przyspieszenia postępowania z inicjatywy Geodety Powiatowego odbyło się spotkanie z J. M. w dniu 24 czerwca 2013 r. oraz w dniu 9 sierpnia 2013 r. z przedstawicielami Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Opolu, wykonawcy prac geodezyjnych, geodety uprawnionego J. C., gdzie uzgodniono zakres i tryb opracowania dokumentów niezbędnych do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu.
W wyniku ogłoszenia o zamówieniu publicznym nr 162365, w dniu 9 września 2013 r. została zawarta umowa z wykonawcą prac dotyczących aktualizacji operatu, z terminem realizacji na dzień 15 grudnia 2013 r. Wskazał, że w okresie zawieszenia postępowania dokonana analiza akt wykazała konieczność rozszerzenia zakresu aktualizacji operatu ewidencji i budynków obejmując nim działki oznaczone nr P., AB., AC., I., AD., AE., AG., AF., AL., AI. arkusz mapy [...] obręb [...], a o wszczęciu z urzędu postępowania w tym zakresie zawiadomiono strony pismem z dnia 10 października 2013 r. Do postępowania tego włączono także działkę nr X.i przebieg wszystkich granic tej działki, w tym z działką nr Y.. Zauważył, że skarżący był zawiadamiany o podejmowanych czynnościach w sprawie i przedłużającym się terminie jej załatwienia. Podał, że w dniu 23 stycznia 2014 r. wydana została w sprawie decyzja o aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do ww. działek, od której wniesione zostało odwołanie. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
Na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i wywodził, że po decyzji organu II instancji o uchyleniu do ponownego rozpoznania decyzji Starosty Opolskiego z dnia 23 stycznia 2014 r. organ ten wydał trzecie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, tym razem dnia 21 maja 2014 r. Podał, że do dnia rozprawy nie zapadła decyzja w sprawie, a Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu wyraźnie wskazał Staroście Opolskiemu jakie czynności winien podjąć, aby zakończyć postępowanie.
Pełnomocnik organu domagał się oddalenia skargi, wskazując na argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.
Z kolei, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarżący J. M. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 16 lipca 2013 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu, które wpłynęło do organu w dniu 23 lipca 2013 r. Skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał w nim na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków co do działki nr I., arkusz mapy [...] obręb [...]. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Staroście Opolskiemu jako ostateczny termin zakończenia prac geodezyjnych mających na celu ustalenie przyczyn ubytku powierzchni w działce nr I., arkusz mapy [...], obręb [...]– wynikający z ogłoszonego w dniu 14 sierpnia 2013 r. ogłoszenia o zamówieniu usługi, tj. 15 grudnia 2013 r., a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
W związku z powyższym wymóg formalny został wyczerpany, gdyż złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 167/14; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/14 – wszystkie publik. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Zaakcentować również przyjdzie, iż przepis art. 149 P.p.s.a. stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Jednakże, rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 P.p.s.a.), przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.
Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.
W sprawie poza sporem jest, że nie doszło do zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie prowadzonego przez Starostę Opolskiego
Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Starosta Opolski nie dochował wymogów w tym zakresie i nie informował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy, lecz tylko i wyłącznie o podejmowanych czynnościach i związanych z tym przyczynach niezakończenia postępowania (por. pisma z dnia 17 kwietnia 2012 r., 16 lipca 2013 r., 11 września 2013 r. oraz pismo z dnia 28 czerwca 2012 r. dotyczące przedłużenia postępowania w sprawie).
Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78).
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę Opolskiego. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, w spornym okresie, tj. od dnia 4 kwietnia 2012 r. do dnia 21 sierpnia 2012 r. (daty zawieszenia postępowania w sprawie) oraz od 1 października 2013 r. do dnia orzekania przez Sąd postępowanie administracyjne prowadzone jest przez Starostę Opolskiego, nie licząc okresu zawieszenia postępowania, nota bene w trakcie, którego to okresu zawieszenia podejmowane były istotne dla postępowania czynności przez ponad rok. W tym okresie organ I instancji podjął działania zmierzające do przeprowadzenie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów dla działek X.i Y., a w szczególności ustalenia charakteru cieku wodnego o nazwie "[...] [...]" (pisma z dnia 11 kwietnia 2012 r., 10 maja 2012 r.), przygotowania oferty na wykonanie prac geodezyjnych (17 kwietnia 2012 r.), wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania w dniu 10 października 2013 r. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek P., AB., AC., I., AD., AE., AF., AG., AH.,AI..
W dniu 17 grudnia 2013 r. podpisany został protokół zdawczo-odbiorczy z wykonanych robót geodezyjnych. Decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. Starosta Opolski dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do działek oznaczonych na arkuszu mapy [...], obręb [...], Gmina [...] numerami AG., AF., AH., AI., AB., AC., AE., P., I., AD.. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 23 stycznia 2014 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Czynności organu podejmowane w sprawie wskazują, że z całą pewnością Starosta Opolski nie pozostawał bezczynny, ale prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wątpliwości w sprawie nie może budzić to, że przeprowadzenie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów dla działek nr X.i Y. uzależnione było od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji działki nr Y.. Odpis ostatecznej decyzji Ministra Cyfryzacji i Administracji z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia 17 września 1991 r., organ otrzymał dnia 8 kwietnia 2013 r. Decyzja ta stanowiła podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej i po otrzymaniu stosownego zawiadomienia z Sądu Rejonowego ujawniono w dniu 17 czerwca 2013 r. zmianę w operacie ewidencyjnym. Organ pomimo możliwości podjęcia zawieszonego w dniu 21 sierpnia 2012 r. postępowania w sprawie nie podjął go, czyniąc to dopiero w dniu 1 października 2013 r. W okresie zawieszenia postępowania Starosta Opolski dokonał jednak wyliczenia szacunkowej wartości zamówienia (czynności podejmowane w okresie od 10 czerwca 2012 r. do 14 sierpnia 2013 r.) oraz zawarł w dniu 9 września 2013 r. umowę na wykonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek o nr P., AB., AC., I., AD., AE., AF., AG., AH.,AI. k.m. [...], obręb [...], z terminem jej realizacji na dzień 15 grudnia 2013 r. Okres zatem zawieszenia postępowania, jak i czas pomiędzy jego podjęciem, a oczekiwaniem na wykonanie zleconej pracy geodezyjnej (15 grudnia 2013 r.) były co do zasady przyczyną niezależnego od organu naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy w terminie, o którym stanowi art. 35 § 3 K.p.a.
W działaniach organu I instancji nie można nie dostrzec bowiem braku należytej staranności. Jak wynika z akt sprawy przeprowadzenie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów dla działek X.i Y. uzależnione było nie tylko od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji działki nr Y., ustalenia linii brzegowej, ale także przebiegu wszystkich granic tej działki, w tym z działką nr Y., a także przebiegu granic działek oznaczonych nr P., AB., AC., I., AD., AE., AG., AF., AL., AI. arkusz mapy [...], obręb [...].
W związku z powyższym uznać należało, że w sprawie nie doszło do koncentracji podejmowanych czynności, które zmierzałyby do przygotowania danych do aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności przebiegu granic i obliczenia powierzchni działek na spornym obszarze. Konieczność rozszerzenia zakresu aktualizacji operatu ewidencji i budynków o działki nr P., AB., AC., I., AD., AE., AG., AF., AL., AI. arkusz mapy [...], obręb [...] dostrzeżona została dopiero w dniu 10 października 2013 r. i spowodowana była dostrzeżeniem przez organ, że grunty te stanowią zwarty kompleks działek bezpośrednio ze sobą graniczących. Taki sposób prowadzenia postępowania (2 postępowania w tym samym przedmiocie) był m.in. przyczyną, że zapadła w dniu 23 stycznia 2014 r. decyzja Starosty Opolskiego została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, a organ nadal proceduje w sprawie, pomimo że upłynął już znaczny okres prowadzenia postępowania (ponad 1 rok, po odliczeniu okresu zawieszenia postępowania w sprawie oraz oczekiwania na wykonanie zleconej pracy geodezyjnej).
W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju działanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, która stanowi naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że przedłużający się czas zakończenia postępowania wynikał z braku należytej koncentracji materiału dowodowego oraz braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania, gdyż organ nie zakończył sprawy administracyjnej do dnia wyroku, naruszając tym samym kodeksowe terminy załatwiania spraw, określone art. 35 K.p.a. Podejmowane czynności procesowe nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją w świetle wymogów art. 12 K.p.a. Ponadto, z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
W ocenie Sądu, brak było przeszkód prawnych, aby postępowanie przed organem I instancji mogło być kontynuowane i zakończyć się w krótszym terminie. Zauważyć należy także, iż w niniejszej sprawie informowano skarżącego o podejmowanych czynnościach i to nawet w okresie zawieszenia postępowania, ale nie dochowano formalnego obowiązku poinformowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Sądu, podjęta czynność dowodowa (operat techniczny) nie mogła być uznana za wystarczającą dla uwolnienia się przez organ od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym kolejnym - już drugim - postępowaniu. Analizując czynności organu w kontekście okoliczności sprawy, w spornym okresie przyjąć należało, że Starosta Opolski prowadzi postępowanie administracyjne z urzędu dłużej niż to konieczne.
Zdaniem Starosty, działaniom organu I instancji nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ podejmowane czynności procesowe zmierzały do realizacji zasady prawdy obiektywnej, a przyczyny niezakończenia postępowania w terminie były niezależne od organu. W zakresie tej argumentacji zwraca Sąd uwagę, że uznał okres zawieszenia postępowania, jak i czas pomiędzy jego podjęciem, a oczekiwaniem na wykonanie zleconej pracy geodezyjnej (15 grudnia 2013 r.) za obiektywną przyczynę naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. W okresie tym, tj. do 13 marca 2013 r., organ nie dysponował aktami sprawy z uwagi na złożenie przez skarżącego skargi na bezczynność organu do Sądu i stąd też ta okoliczność nie miała wpływu na możliwość zakończenia postępowania w sprawie. Dostrzec jednak należy, że organ nie podjął postępowania w sprawie w momencie uzyskania odpisu ostatecznej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji, tj. 8 kwietnia 2013 r. czyniąc to dopiero w dniu 1 października 2013 r. Od tej daty organ mógł podjąć czynności zmierzające do przygotowania zamówienia publicznego, tj. zlecenia wykonania prac geodezyjnych. Czynności w tym zakresie podjęte zostały w czerwcu 2013 r., pomimo formalnego trwania zawieszenia postępowania.
W świetle powyższego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zważywszy na fakt, że opóźnienie w wydaniu decyzji jest znaczące, a postępowanie nie uległo nadal zakończeniu, Sąd dopatrzył się w przewlekłości cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa musi posiadać bowiem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W kontrolowanym postępowaniu przewlekłość wystąpiła i ze względu na czas trwania postępowania oraz sposób jego prowadzenia była rażąca. Postępowania w sprawie nie zakończono do chwili wyroku.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania i to ze znamionami rażącego naruszenia prawa. W związku z uznaniem, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, mając na uwadze przede wszystkim okoliczność w jakiej sytuacji doszło do przewlekłości postępowania oraz to, że przewlekłemu prowadzeniu postępowania nie towarzyszyła całkowicie bierna postawa organu, lecz brak koncentracji materiału dowodowego i oceny zakresu niezbędnych do przeprowadzenia czynności.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 oraz 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 4 według art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.