Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga J. W. na bezczynność Starosty Nyskiego dotyczącą nieudzielania informacji publicznej.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do Starosty Nyskiego drogą elektroniczną tego samego dnia, J. W. wskazując, jako podstawy swojego wniosku przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o przesłanie mu nagrań audio z przebiegu Komisji Finansów, Budżetu, spraw Statutowych i Regulaminowych z dnia 21 sierpnia 2014 r.
Starosta Nyski pismem z dnia 3 września 2014 r. powiadomił J. W., że Statut Powiatu Nyskiego nie przewiduje nagrania audio, jako formy dokumentacji kancelaryjnej. Jedyną przewidzianą formą są protokoły. Nagrania audio z posiedzeń Komisji sporządzane są w formie fragmentarycznej i nie są kompletne. Służą one jako środek pomocniczy do sporządzania pisemnej wersji protokołu i na bieżąco są usuwane z pamięci urządzenia rejestrującego. Organ poinformował jednocześnie wnioskodawcę, ze istnieje możliwość zwrócenia się o udostępnienie protokołu Komisji z posiedzenia w wersji pisemnej, po zatwierdzeniu ich przez właściwą Komisję.
Skarżący pismem z dnia 15 września 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ze skargą na bezczynność Starosty Nyskiego, domagając się zobowiązania organu do wykonania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, wniosku z dnia 22 sierpnia 2014 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organowi zarzucił naruszenie 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji. W uzasadnieniu skargi podał, że materiały z nagraniami posiedzeń Komisji stanowią informację publiczną.
W ocenie skarżącego, skoro rada powiatu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, a na podstawie § 50 Statutu Powiatu Nyskiego, Rada powołuje stałe komisje, które wykonują zadania Rady, to one stają się także podmiotem zobowiązanym do udostępnienia nagrań, jakie pracownik urzędu zarejestrował w ramach obowiązków służbowych. Skarżący zauważył nadto, że wprawdzie § 73 Statutu Powiatu Nyskiego określa zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, jednakże, jego zdaniem, niedopuszczalne jest kształtowanie zakresu prawa do informacji publicznej przez ten dokument.
Starosta Nyski w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Powołując się na przepisy art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisy art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 19 stwierdził, że co do zasady przebieg sesji rady powiatu i jej komisji jest jawny, a materiał dokumentacyjny posiedzenia stanowi informację publiczną. Podstawowym jednak źródłem informacji o przebiegu sesji i posiedzeniu komisji są protokoły lub stenogramy. Statut Powiatu Nyskiego nie przewiduje nagrań audio jako formy dokumentowania przebiegu posiedzeń organów powiatu. Nagranie z posiedzenia sesji z dnia 21 sierpnia 2014 r. zostało sporządzone wyłącznie jako materiał pomocniczy, służący do późniejszego sporządzenia protokołu z tego posiedzenia i jako taki nie posiada waloru informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślił także organ, że nagranie z posiedzenia komisji nie zostało formalnie sporządzone, stanowiło ono materiał pomocniczy ułatwiający i usprawniający pracownikowi sporządzenie protokół z posiedzenia komisji i jako materiał pomocniczy było każdorazowo kasowane po sporządzeniu protokołu i nie podlegało archiwizacji.
Pamięć urządzenia nagrywającego jest wykorzystywana ponownie po spisaniu protokołu i służy do dokonywania kolejnych nagrań na kolejnych posiedzeniach Komisji czy też sesjach Rady. Wskazał w związku z powyższym organ, że projekt protokołu z posiedzenia komisji sporządzony został w dniu 25 sierpnia 2014 r., a po jego sporządzeniu nagranie zostało skasowane.
Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. Stowarzyszenie [...] w [...], działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., zgłosiło swój udział w postępowaniu. Do wniosku dołączony został statut stowarzyszenia. W uzasadnieniu zaś wniosku wskazano, że misją stowarzyszenia jest działalność na rzecz upowszechniania i realizacji idei dobrego rządzenia poprzez doprowadzenie do przejrzystości i rozliczalności instytucji publicznych oraz wzmocnienia obywatelskiej świadomości własnych praw i umiejętności korzystania z nich.
Postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] w [...].
Na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. skarżący oświadczył, że nie zwracał się o udostępnienie mu protokołów Komisji w wersji pisemnej. Wskazał nadto, że po zwróceniu się do Rady Powiatu o przekazanie nagrań z sesji Rady z dnia 31 stycznia 2014 r. jego wniosek został załatwiony pozytywnie i udostępniono mu nagranie. Nie godził się z twierdzeniami organu, że nagrania z sesji Rady, czy też posiedzeń Komisji są automatycznie kasowane po sporządzeniu projektu protokołu, bowiem zatwierdzenie protokołu następuje na następnym posiedzeniu Komisji, które w przedmiotowym przypadku miało miejsce ok. 23 września 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach.
Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art.
61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Informację publiczną stanowi zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem oraz tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Nagranie posiedzenia sesji rady, czy też posiedzeń komisji wykonujących stałe zadania rady powiatu jest materiałem odzwierciedlającym przebieg posiedzenia i dokonanych na nim czynności stanowi informację o sprawach publicznych, a więc informację publiczną. Nie stanowi usprawiedliwienia dla odmowy udzielenia informacji publicznej, określony w statucie powiatu aspekt proceduralny, w postaci konieczności sporządzenia protokołu z każdego posiedzenia czy też sesji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 210/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 333/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 39/14; – http: www.nsa. orzeczenia. gov. pl). Sąd w niniejszym składzie w pełni ten pogląd akceptuje.
Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Organ administracji bezzasadnie negował taką kwalifikację żądanych informacji.
W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpujący (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala, zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4c i pkt 5 ustawy i stąd też na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania.
Dostrzec należało także, iż przepis art. 7 ustawy określa sposoby udostępniania informacji, wśród których wymienia się wstęp na posiedzenia organów kolegialnych organów władzy publicznych pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy) i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia.
Domaganie się, zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych materiałów dokumentujących za pomocą nagrań audio przebieg posiedzeń komisji, które stanowią informację publiczną powodowało, że organ dysponując taką informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa.
Ze względu na brzmienie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy Starosta Nyski jest podmiotem należącym do kręgu podmiotów, objętych regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 14 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1).
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). w sprawie nie wystąpiły okoliczności przewidziane ww. przepisami.
W tym miejscu przypomnieć należy, że wniosek skarżącego z dnia 22 sierpnia 2014 r. dotyczył udostępnienia nagrań audio z przebiegu jednej z komisji rady powiatu. Wymogu rejestracji przebiegu posiedzeń komisji, jak i sesji rady powiatu w formie audio, nie przewidują przepisy powszechnie obowiązujące. Z przepisu art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r, o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) i § 35 w zw. z § 50 uchwały Rady Powiatu Nyskiego z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XVIII/177/08, nie wynika obowiązek dokonywania nagrań audio, jako formy dokumentowania przebiegu posiedzeń organów powiatu. Nagranie z posiedzenia Komisji Finansów, Budżetu, Spraw Statutowych i Regulaminowych z dnia 21 sierpnia 2014 r. zostało sporządzone, zgodnie z wyjaśnieniami organu, wyłącznie jako materiał pomocniczy, służący do późniejszego sporządzenia protokołu z tego posiedzenia, którego projekt powstał w dniu 25 sierpnia 2014 r. Żądane więc przez skarżącego nagranie zostało skasowane. Powyższe wynika z treści pisma organu skierowanego do skarżącego z dnia 3 września 2014 r., w którym organ podał m.in. że nagrania audio są na bieżąco usuwane z pamięci urządzeń rejestrujących.
W świetle powyższego przyjąć należało, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje tylko wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot dysponując żądaną informacją publiczną, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić jednak należy, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona.
W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Z treści pisma organu z dnia 3 września 2014 r. wywieść należy, że organ poinformował skarżącego, że tylko i wyłącznie protokoły pisemne są prawnie przewidzianą formą dokumentowania przebiegu posiedzeń organów kolegialnych, a nagrania audio stanowią środek pomocniczy i po sporządzeniu pisemnych protokołów są na bieżąco usuwane. Pismo zostało wystosowane przez organ w terminie, o którym stanowi przepis art. 14 ust. 1 ustawy. Skoro zatem organ nie dysponuje nagraniem z posiedzenia Komisji z dnia 21 sierpnia 2014 r., to oczywistym jest, że nie mógł udzielić skarżącemu żądanej informacji.
W takim stanie faktycznym nie zaistniały podstawy do uznania, że organ pozostaje w bezczynności, czego konsekwencją byłoby nałożenie na organ przez Sąd zobowiązania do udzielenia żądanych nagrań z posiedzenia Komisji z dnia 21 sierpnia 2014 r.
Podkreślenia wymaga nadto, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. I zaistnienie takiej okoliczności -prawnej przesłanki w postaci braku konkretnie żądanej informacji i poinformowania o tym fakcie skarżącego należało przyjąć w przedmiotowej sprawie.
Reasumując, w sprawie brak było podstaw do zobowiązania Starosty Nyskiego do udzielenia informacji żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż organ taką informacją już nie dysponował, a z obowiązujących w tym zakresie przepisów nie wynikał obowiązek jej przechowywania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.