Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. Stowarzyszenie A w [...], reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzji z 14 sierpnia 2020 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki o nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kompostowni, utwardzeniu płytami, na działce nr a, z k.m. [...], obręb [...].
W jej uzasadnieniu autor skargi w obszernych jej wywodach zakwestionował sposób, terminowość procedowania organu odwoławczego z jego wniosku z 24 marca 2020 r. przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, wg chronologii zdarzeń zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, stwierdzając w końcowych jej motywach, że ponad dwumiesięczna zwłoka w wysłaniu i doręczeniu stronom postępowania zapadłego w nim rozstrzygnięcia nie była niczym uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie akcentując, że sprawa strony została załatwiona 14 sierpnia 2020 r., od tego czasu nie były podejmowane czynności, zatem nie wystąpiła przewlekłość postępowania. Z kolei czas wyekspediowania decyzji do strony – co do zasady – nie stanowi o elementu przewlekłości postępowania. Zaakcentował, że wniesienie skargi na przewlekłość, analogicznie jak na bezczynność po zakończeniu postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym jej rozpoznaniu. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska przytoczył uchwałę NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której podkreślono, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.).
Zauważyć należy, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której organ zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej. W wyniku merytorycznego załatwienia tego wniosku wydał bowiem, co jest poza sporem, wskazaną na wstępie decyzję załatwiającą sprawę administracyjną 14 sierpnia 2020 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Praszki o nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kompostowni, utwardzeniu płytami, na działce nr a, z k.m. [...], obręb [...].
W związku z tym podkreślenia wymaga, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyraził tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Uchwała ta dotyczy wprawdzie bezczynności, czyli innej formy pasywności organu administracji niż stanowiąca przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, jednak – jak trafnie podniósł WSA w Lublinie w postanowieniu z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/20 a także tut. Sąd w postanowieniu z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 72/20 – z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji, tj. po zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu.
W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale. Dodatkowo wskazać należy, że w uzasadnieniu przytoczonej powyżej uchwały NSA odwołał się do ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), skutkiem czego było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu.
Dalej trafnie wywodził, że w obu tych przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. W ocenie składu Sądu orzekającego w tej sprawie uwagi te należy odnieść również do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Podobne stanowisko do wyrażonego powyżej prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że teza uchwały NSA o sygn. akt II OPS 5/19 niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Słusznie też wskazuje się, że obie te skargi skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Zasadnie również zwraca się uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować wskazanego wcześniej jej celu, istoty (tak: NSA w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20; por. także postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 i z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20).
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, jako wniesiona przez stronę skarżącą już po wydaniu przez ten organ decyzji, czyli po zakończeniu postępowania administracyjnego przez skarżony organ, była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Z kolei na podstawie 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.