Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. R. - reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. R., zastępowaną przez pełnomocnika radcę prawnego A. K. jest bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św. Jadwigi w Opolu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2021 r., złożonym drogą elektroniczną na adres e-mail sekretariatu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św. Jadwigi w Opolu, M. R. (zwany dalej skarżącym lub wnioskodawcą), działając na podstawie art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św. Jadwigi w Opolu o przesłanie drogą elektroniczną następujących informacji: "Czy Wojewódzki Szpital Specjalistyczny korzysta z kapelana? Jeśli tak, na podstawie jakiej umowy, oraz jakie są miesięczne koszty od stycznia 2020 r.?".
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 25 stycznia 2021 r., przesłanym na adres e-mail wnioskodawcy, organ poinformował skarżącego, że kapelan zatrudniony jest na podstawie art. 36 i art. 38 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w wymiarze ½ etatu na podstawie umowy o pracę. Natomiast wynagrodzenie każdego pracownika objęte jest klauzulą poufności oraz wchodzi w zakres danych osobowych chronionych przepisami RODO.
Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. skarżący - reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego (zastępowanego przez pełnomocnika) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św. Jadwigi w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu.
Skarżący domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz orzeczenia o jej charakterze, zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i podniósł, że sposób, w jaki organ załatwił sprawę jest niezgodny z regulacjami u.d.i.p., albowiem gdy organ uznał, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej powinien wydać decyzję odmowną, czego nie uczynił. Wskazał też, że nie wnosił o udostępnienie informacji o wynagrodzeniu kapelana lecz o koszty ponoszone przez organ w związku z jego zatrudnieniem. Jednakże, w ocenie skarżącego, nawet gdyby wnosił o udostępnienie informacji o wynagrodzeniu kapelana, to informacja taka nie podlega ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Akcentował skarżący, że kapelan zatrudniony jest w organie w celu wykonywania zdań publicznych na podstawie art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1347 ze zm.), a zatem informacje dotyczące jego zatrudnienia nie korzystają z ochrony na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodał też, że art. 86 RODO nie reguluje kwestii udostępniania informacji publicznej, lecz przetwarzania danych osobowych, zatem ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu złożenia wniosku skarżący był osobą o ograniczonej - z racji wieku - zdolności do czynności prawnych, zatem nie mógł samodzielnie wystąpić z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie był zobowiązany względem skarżącego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności. Niezależnie od powyższego organ podał, że udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji w dniu 25 stycznia 2021 r. oraz nie podzielił stanowiska skarżącego, że kapelan zatrudniony w szpitalu jest osobą wykonującą funkcję publiczną. Zdaniem organu, informacja obejmująca wynagrodzenie za pracę wchodzi w zakres danych osobowych chronionych przepisami ochrony danych osobowych zawartych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym.
W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal u.d.i.p.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Dyrektorowi Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św. Jadwigi w Opolu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych we wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r., a obejmujących dane dotyczące: zatrudnienia przez szpital kapelana, wskazania rodzaju umowy oraz miesięcznych kosztów za okres od stycznia 2020 r.
Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św. Jadwigi w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym także, jak określono w pkt 5 tej regulacji, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Należy zauważyć, iż zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Znaczenie jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140, LEX nr 41210) dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U z 2020 r. poz. 295 ze zm.), sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą.
Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Nie ma zatem wątpliwości, że Szpital jako Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Według art. 55 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy podmiot ten może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2020 r. poz. 1398 ze zm.). Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. św. Jadwigi w Opolu, jako Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej (co wynika z KRS-u, k. nr 2-5 akt administracyjnych) w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną.
W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 12 stycznia 2021 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie przedmiotowej informacji, który - jak podnosi w skardze - nie został rozpoznany w całości. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta powoduje, że organ jest bezczynny, albowiem nie wydał decyzji odmownej w pozostałym zakresie, czym naruszył 14 dniowy termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast organ udzielając odpowiedzi na skargę wskazał, że udzielił żądanej informacji w całości, w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r.
Wobec powyższego wyjaśnić trzeba, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych oraz stanowiącego jego doprecyzowanie art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1457/18; z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 253/16; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienia przy tym jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Stosownie jednak do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., informacją publiczną są bezspornie wszelkie informacje dotyczące majątku podmiotu reprezentującego osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, pochodzącym z zadysponowania majątkiem stanowionym majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, inne prawa majątkowe przysługujące państwu i jego długi, majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątek osób prawnych samorządu terytorialnego oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest również informacja o majątku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., którym dysponują.
W świetle art. 6 u.d.i.p. uprawnione jest zatem twierdzenie, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r. mają charakter informacji publicznej. Oceny takiej nie kwestionuje zresztą sam organ. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Szpitala zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie omawianej ustawy. Zaznaczyć należy, że ustawa ta nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Podkreślenia wymaga jednak, że w świetle ustawy prawo do informacji o sprawach publicznych nie jest jednak prawem nieograniczonym i ustawodawca dopuścił możliwość odmowy udostępnienia takiej informacji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa, podobnie jak i umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ww. ustawy, następuje w drodze decyzji, przy czym zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej, z wyjątkami o których mowa w tym przepisie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podstawą do wydania decyzji odmownej jest z kolei ograniczenie prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 u.d.i.p.
Rozpoznając wniosek organ winien zatem ustalić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wydać decyzję odmowną w razie ich zaistnienia, bądź udzielić informacji publicznej w braku ograniczenia do niej dostępu lub umorzyć postępowanie. Wniosek o udostępnienie informacji nie powoduje bowiem automatycznego jej udostępnienia, a głównym celem postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.
Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, z jakich określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma) nie załatwił wniosku skarżącego w zakresie części wniosku dotyczącego wskazania miesięcznych kosztów utrzymania etatu kapelana od 2020 r. O załatwieniu tak sformułowanego wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego, że wynagrodzenie każdego pracownika objęte jest klauzulą poufności oraz wchodzi w zakres danych osobowych chronionych przepisami RODO, podczas gdy żądanie skarżącego nie odnosiło się do wskazania wysokości miesięcznego wynagrodzenia kapelana, lecz wskazania przez organ kosztów związanych z funkcjonowaniem tego etatu. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św.
Jadwigi w Opolu w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpoznania wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r. w powyższym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również to, że organ nie udzielił skarżącemu pełnej informacji jedynie w zakresie jednego z pytań zawartych we wniosku.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Na marginesie Sąd zauważa, iż kwestia dotycząca ograniczonej zdolności do czynności prawnych skarżącego na etapie postępowania administracyjnego nie miała wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, albowiem okoliczność ta została podniesiona przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę, natomiast w dacie wniesienie skargi do tut. Sądu skarżący był reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego - zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika.