Uzasadnienie
M. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismo z dnia 2 grudnia 2015 r., zatytułowane "Skarga na niezgodne z przepisami prawa działanie (bezczynność) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu polegające na niepodjęciu postępowania w sprawie samowolnie realizowanych robót budowlanych wykonywanych przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w budynku zlokalizowanym w Opolu przy ul. Ozimskiej 19". Skarżąca wskazała, że roboty polegające na przebudowie sufitów podwieszanych na korytarzu I piętra biurowca, którego części wspólne stanowią jej współwłasność, były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Podniosła, że działający w jej imieniu W. L. zawiadomił o tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, jednak z otrzymanej odpowiedzi wynikało, iż roboty te zostały zgłoszone Prezydentowi Miasta Opola. Zdaniem skarżącej doszło do "naginania prawa" celem uchronienia od odpowiedzialności osobę piastującą funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz niedopuszczalność z powodu braku obowiązku wszczęcia przez organ postępowania, które miałoby się zakończyć wydaniem aktu administracyjnego, a nadto nieposiadanei przez skarżąca interesu prawnego do złożenia skargi. Poza tym organ stwierdził, że skarga jest niezasadna merytorycznie. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z "wnioskiem" W. L. przeprowadził w dniu 12 grudnia 2014 r. kontrolę robót budowlanych realizowanych przez A budynku przy ul. [...] w [...] na korytarzu I piętra, przy którym ma siedzibę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W wyniku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości uzasadniających wszczęcie postępowania i pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. zawiadomiono W. L. o sposobie załatwienia jego interwencji. W wyniku wniesionej następnie skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. wyłączył Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpoznawania sprawy, a wyznaczony Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 30 marca 2015 r. uznał skargę za nieuzasadnioną.
Ponadto organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek, w którym działa A, składa się z dwóch części: wyższej i niższej, połączonych łącznikiem na poziomie drugiej kondygnacji, natomiast skarżąca jest właścicielką lokalu w części parterowej budynku niższego. Sporne roboty budowlane były wykonane na korytarzu budynku wyższego i w żaden sposób nie ingerują one w lokal skarżącej, stąd nie ma ona interesu legitymującego ją do złożenia skargi. Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 308/13, rozstrzygnął o braku po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie przebudowy i nadbudowy budynku niższego. Według organu, oznacza to, że tym bardziej skarżącej nie będzie przysługiwał przymiot strony w sprawie drobnych robót związanych z wymianą sufitu w budynku wyższym. Wskazując na zadania i kompetencje PINB określone w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że każdy kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego przez organ nadzoru budowlanego pod kątem obowiązujących przepisów może wystąpić o podjęcie czynności kontrolnych, jednak przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają decydującego charakteru i nie wiążą organu, gdyż postępowania wszczynane są przez organ z urzędu, a podjęcie tych czynności nie może być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Pisma W. L. należy więc traktować jako interwencję.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 5 stycznia 2016 r., skarżąca została wezwana do wykazania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi - że przed wniesieniem skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, złożyła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. poinformowała, że nie wnosiła zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., gdyż - w jej przekonaniu - nie ma zastosowania przepis dotyczący niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ na podstawie przepisów o nadzorze budowlanym postępowania prowadzone są z urzędu, a nie na wniosek i dlatego złożony "donos" nie mógł być traktowany jako formalny wniosek o wszczęcie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie skutkowałoby bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w tym przepisie, m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 1 i 2). Zgodnie z pkt 8 i 9 art. 3 § 2 P.p.s.a., skarga służy także na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, względnie nie podjął stosownej czynności. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (administracyjnym), to jest takim, które winno być zakończone wydaniem decyzji, postanowienia określają przepisy art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Jednakże, w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Według art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Niewyczerpanie tego trybu stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Z powołanych unormowań wynika, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cyt. przepisach. W szczególności nie jest władny do rozpoznawania skarg w potocznym znaczeniu tego słowa, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych, wymienionych w art. 227 K.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Skargi te rozpoznawane są na podstawie przepisów art. 221- 259 K.p.a. i w stosunku do nich przepisy P.p.s.a. nie mają zastosowania.
Zasada ta znajduje zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie.
Skarżąca upatruje bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w fakcie niewszczęcia przez ten organ postępowania w sprawie legalności robót budowlanych - pomimo wniesionego przez skarżącą "donosu".
Jak trafnie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę, podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie oznacza to więc automatycznie, że organ prowadzi jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo zmierza do wydania decyzji, albo innego aktu, i wobec tego bezczynność w tym zakresie mogła być przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i należy go w pełni podzielić (por. postanowienia NSA z 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12; z 30 stycznia 2013 r., II OSK 12/13; z 5 listopada 2011 r., II OSK 2132/10; z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym skarżącej nie przysługiwałby przymiot strony w świetle art. 28 K.p.a. We wskazywanym przez organ wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 308/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu naprawczym, dotyczącym robót budowlanych zrealizowanych w częściach wspólnych spornego budynku i wywiódł, że właściciel lokalu, w którym nie wykonano robót budowlanych, będący członkiem wspólnoty, nie ma własnego, odrębnego interesu prawnego. Jego interes jako członka wspólnoty jest chroniony przez wspólnotę lokalową działającą poprzez zarząd, ustanowiony w trybie ustawy o własności lokali, która w takim postępowaniu ma przymiot strony.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że pismo sprecyzowane przez skarżącą jako "donos", miało więc w istocie charakter interwencyjny (skargowy), co potwierdza treść pisma procesowego skarżącej z dnia 14 stycznia 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że w świetle ustawy Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1). W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży także ocena legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 83 ust. 1). Dla organu nadzoru budowlanego tego rodzaju pismo stanowi więc - z jednej strony - skargę obywatela na niezgodną z prawem, jego zdaniem, realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, a z drugiej strony - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W istocie zatem wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność organu dotyczy niezgodnego z żądaniem skarżącej załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 241 K.p.a., zawartego w Dziale VIII K.p.a.
W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane, określające konsekwencje prowadzenia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. To samo dotyczy sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego podjął czynności kontrolne z własnej inicjatywy i nie wykazały one istnienia naruszeń prawa (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII K.p.a. Postępowanie skargowe prowadzone w tym trybie jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia; ma ono przy tym charakter odrębny od postępowania administracyjnego. Wydane na tej podstawie przez organ zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego.
Skoro w powyższych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącą do tut. Sądu w niniejszej sprawie, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Jak wskazano już na wstępie, sąd administracyjny kontroluje bowiem jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej zaskarżalnych do sądu administracyjnego i tylko w takim zakresie może badać także skargę na ich bezczynność.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.