Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. G. było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w zakresie załatwienia przez ten organ sprawy o sygn. [...] dotyczącej rozbiórki wybudowanego dodatkowego pomieszczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w C. przy ul. [...], działka nr [...].
Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności udokumentowane w aktach sprawy.
Postanowieniem z 8 października 2019 r., znak [...] VIII Starosta [...] zobowiązał L. G. do usunięcia wskazanych w piśmie braków i nieprawidłowości stwierdzonych po analizie projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy wyżej opisanej nieruchomości (k. [...] akt administracyjnych).
Pismem z 15 listopada 2019 r. S. G. i L. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora z prośbą o pomoc w sprawie dotyczącej rozbudowy przedmiotowej nieruchomości (k. [...] akt administracyjnych). Wskazali, że prowadzone tam prace dotyczyły wyłącznie wzmocnienia fundamentów budynku i nie mieli świadomości, że stanowią one samowolę budowlaną.
Pismem z 9 stycznia 2020 r., znak [...] Powiatowy Inspektor zawiadomił S. G. o planowanej kontroli zgodności z przepisami prawa rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z remontem zlokalizowanego w C. przy ul. [...], działka nr [...] (k. [...] akt administracyjnych).
W protokole pokontrolnym z 31 stycznia 2020 r. wskazano, że S. G. nie okazała dokumentacji związanej z budową przedmiotowego budynku (k. [...] akt administracyjnych). Jednocześnie wskazano, że wiosną 2019 r. zostały wykonane prace remontowe przy budynku polegające na osuszeniu fundamentów, założeniu izolacji, ociepleniu budynku oraz dobudowaniu dodatkowego pomieszczenia o powierzchni ok. [...] m2, co zwiększyło powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. Opisane roboty zostały wykonane bez stosownych pozwoleń. Na jednej ze ścian piwnicznych budynku występuje znaczące wybrzuszenie elementów konstrukcyjnych ściany, które należy zabezpieczyć przed zawaleniem.
Pismami z 5 i 20 lutego 2020 r. S. G. przekazała Powiatowemu Inspektorowi dokumentację związaną z budową przedmiotowego budynku (k. [...] i [...] akt administracyjnych).
Pismem z 14 kwietnia 2020 r., znak [...] Powiatowy Inspektor zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C..
Postanowieniem z 14 kwietnia 2020 r., znak [...] (k. [...] akt administracyjnych) Powiatowy Inspektor nakazał S. G.:
- 1. wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w C. przy ul. [...] oraz w odpowiedni sposób zabezpieczyć ścianę piwnicy podlegającą wybrzuszeniu oraz niedokończone elementy rozbudowy przed wpływem warunków atmosferycznych;
- 2. przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia:
- a. decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości,
- b. 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta i sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,
- c. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z 9 czerwca 2020 r., uzupełnionym następnie dnia 4 września 2020 r., S. G. odpowiedziała na powyższe postanowienie przekazując wymagane dokumenty (k. [...] i [...] akt administracyjnych).
Postanowieniem z 26 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w C. (k. [...] akt administracyjnych).
Od powyższego postanowienia S. G., reprezentowana przez męża L. G., wniosła zażalenie. Jednocześnie Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 14 grudnia 2020 r. wstrzymał wykonanie własnego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej (k. [...] akt administracyjnych).
Postanowieniem z 15 stycznia 2021 r., znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (k. [...] akt administracyjnych).
Na powyższe postanowienie S. G. złożyła skargę.
Prawomocnym wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Pismem z 13 października 2021 r. S. G. zawnioskowała o wydanie decyzji o rozbiórce wybudowanego dodatkowego pomieszczenia w domu jednorodzinnym położonym w C. przy ul. [...] (k. [...] akt administracyjnych). Wniosek został ponowiony pismem z 22 grudnia 2021 r. (k. [...] akt administracyjnych).
Pismem z 25 grudnia 2021 r. S. G. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnosząc o zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do jej załatwienia i wyznaczając termin do jej załatwienia; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości; podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (k. [...] akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazała, że Powiatowy Inspektor nie podjął czynności w sprawie oraz nie poinformował o przedłużeniu terminu do jej rozpoznania.
Pismem z 12 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił S. G. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od dnia doręczenia.
Dnia 14 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor przekazał ponaglenie Wojewódzkiemu Inspektorowi jednocześnie wyjaśniając, że długi czas rozpatrzenia sprawy, w tym wniosku o wydanie decyzji o rozbiórce, wynika z bardzo dużej liczby przychodzącej w tym okresie korespondencji, ponadto z powodu braków kadrowych oraz licznych zadań powierzanych pracownikom i bardzo dużej liczby spraw prowadzonych przez organ.
Postanowieniem z 21 stycznia 2022 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor: 1) uznał wniesione ponaglenie w zakresie bezczynności za nieuzasadnione;
- 2) uznał wniesione ponaglenie w zakresie przewlekłości za uzasadnione;
- 3) zobowiązał organ do załatwienia sprawy do dnia 22 lutego 2022 r.;
- 4) stwierdził, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz 5) zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości w działaniach organu powiatowego oraz podjęcie środków zapobiegawczych naruszenia terminów załatwienia sprawy w przyszłości (k. [...] akt administracyjnych).
W uzasadnieniu organ nadrzędny wskazał, że Powiatowy Inspektor nie był bezczynny, jednakże prowadził postępowanie w sposób przewlekły biorąc pod uwagę fakt, że S. G. już w dniu 13 października 2021 r. przesłała do organu wniosek o wydanie decyzji o rozbiórce, a w dniu 15 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor powziął informację od Wojewody [...], że opłata legalizacyjna nie została przelana na konto urzędu. Do dnia 12 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zatem uznano, że wniesione ponaglenie w zakresie przewlekłości działań było uzasadnione. Jednocześnie stwierdzono, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Pismem z 25 kwietnia 2022 r. S. G., reprezentowana przez radcę prawnego D. S., złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora zarzucając mu rażące przekroczenie terminów do załatwienia niniejszej sprawy (k. [...] akt sądowych). Wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie podjął czynności w sprawie ani nie poinformował o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, co stało się przyczyną złożenia przez skarżącą ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Pomimo upływu wyznaczonego przez Wojewódzkiego Inspektora terminu Powiatowy Inspektor nie rozpatrzył sprawy i nie wydał stosownej decyzji.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Działanie bez zbędnej zwłoki oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez wstrzymywania i przewlekania wszelkich czynności procesowych. Skarżąca podkreśliła, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 sierpnia 2021 r. wydanego w niniejszej sprawie upłynęło 7 miesięcy, a od złożenia wniosku S. G. o wydanie decyzji o rozbiórce – 6 miesięcy. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Bezskuteczny upływ terminów rodzi po stronie organu obowiązek poinformowania strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 K.p.a. W zawiadomieniu tym organ winien podać przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy.
Obowiązek sygnalizacji ciąży na organie bez względu na przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie, w tym także w przypadku braku załatwienia sprawy w terminie z przyczyn niezależnych od organu. S. G. wskazała również, że zaistniała w sprawie podstawa do obciążenia organu sumą pieniężną, która realizuje przede wszystkim funkcję represyjną.
Decyzją z 27 kwietnia 2022 r., znak [...] Powiatowy Inspektor nakazał S. G. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. (k. [...] akt administracyjnych).
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych). Wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikało z pandemii COVID-19, bardzo dużej liczby przychodzącej w tym okresie korespondencji, braków kadrowych oraz licznych zadań powierzanych pracownikom i bardzo dużej liczby spraw prowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., który zajmuje jedno z pierwszych miejsc w Polsce pod względem ilości mieszkańców i 10. miejsce pod względem zajmowanej powierzchni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że S. G. wyczerpała, stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), przysługujące jej środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła ponaglenie (k. [...] akt administracyjnych), o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Przechodząc do badania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy zaznaczyć, że 27 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor wydał decyzję w sprawie [...], której dotyczyła skarga na przewlekłość.
W tym stanie rzeczy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W tej części podlegało ono więc umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt I. sentencji wyroku).
Podkreślić w tym miejscu należy, że wydanie przez organ decyzji nie stanowi przeszkody do merytorycznego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny bądź zasądzeniu sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie w skardze podniesiono zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przewlekłość to stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wreszcie według art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu można stwierdzić, że Powiatowy Inspektor dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej S. G. (punkt II. sentencji wyroku).
Jak wskazano już w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek z 13 października 2021 r. o wydanie decyzji o rozbiórce wybudowanego dodatkowego pomieszczenia w domu jednorodzinnym położonym w C. przy ul. [...] (k. [...] akt administracyjnych), ponowiony pismem z 22 grudnia 2021 r. (k. [...] akt administracyjnych), został rozpoznany decyzją z 27 kwietnia 2022 r., a więc po upływie ponad 6 miesięcy. Jednocześnie należy podkreślić, że skarga S. G. z 25 kwietnia 2022 r. wpłynęła do organu w dniu 27 kwietnia 2022 r. Zatem wniosek został rozpoznany dopiero w dniu wpływu skargi do Powiatowego Inspektora.
Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Stan przewlekłości jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wymaga również dokonania oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Według najbardziej rozpowszechnionej koncepcji rażące naruszenie prawa to działanie w warunkach naruszenia kwalifikowanego, czyli z reguły po prostu sprzecznego z jednoznaczną norma prawną (na przykład wbrew zakazowi). O rażącym naruszeniu prawa świadczyć może także ocena niezgodnego z prawem działania jako takiego, które w danych okolicznościach jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Przeniesienie koncepcji "rażącego naruszenia" na ocenę przewlekłości "z rażącym naruszeniem prawa" jest o tyle kłopotliwe, że w tym drugim przypadku nie występuje typowa sprzeczność z prawem (taka jak na przykład działanie wbrew zakazowi), a stan niezgodności z prawem wyrażający się w prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tego powodu w orzecznictwie przyjęto specyficzne rozumienie rażącego naruszenia prawa przy ocenie charakteru przewlekłości organów. O rażącej przewlekłości świadczą więc: znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy, zaniechania organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z 7 marca 2018 r., I OSK 2311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III. sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna (ponad 6 miesięcy) i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadził w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych. W tym zakresie w szczególności należy podkreślić, że pierwszą czynnością, jaką podjął organ po złożeniu wniosku z 13 października 2021 r. było zawiadomienie z 12 stycznia 2022 r. (czyli wystosowane po blisko 3 miesiącach) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.
Sąd podkreśla również, że Powiatowy Inspektor nie tylko przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 K.p.a., ale także termin wyznaczony w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2022 r., znak [...] przez Wojewódzkiego Inspektora na dzień 22 lutego 2022 r. Należy przyjąć, że organ wyższego stopnia zna realia funkcjonowania organu niższego stopnia i wyznaczony przez niego termin ostatecznego załatwienia sprawy był możliwy do zrealizowania przez Powiatowego Inspektora, mimo trudności sygnalizowanych przez organ związanych z sytuacją pandemiczną, jak i brakami kadrowymi.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną. Zauważyć należy, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, iż zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien brać pod uwagę, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości czy bezczynności.
Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości [...] zł. W ocenie Sądu, zasądzona kwota [...]zł z jednej strony, zrekompensuje S. G. negatywne przeżycia psychiczne związane z uporczywą przewlekłością organu oraz krzywdy związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie będzie stanowiła sankcję dla organu za rażące naruszanie praw strony skarżącej (punkt IV. sentencji wyroku).
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyła się: kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.