Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej [...] jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") w zakresie załatwienia (we właściwej formie procesowej) wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 10 akt administracyjnych [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lutego 2019 r., [...].
Skargę złożono w następujących okolicznościach.
Inicjatywa Gminy Miejskiej [...] wiąże się z przeniesieniem na pobyt stały podopiecznego J. K., zamieszkałego dotychczas w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] do Domu Pomocy Społecznej w [...] na os. [...] (przeniesienie dotyczy filii dla osób niepełnosprawnych intelektualnie na os. [...]).
Na wstępie należy na marginesie wyjaśnić, że w sprawach J. K. niestandardowa może się wydawać właściwość organów administracji mających siedzibę w mieście [...], zwłaszcza, że dotyczą osoby przenoszonej z domu pomocy społecznej z [...] do [...]. Wątpliwości w tym zakresie rozwiewa dokumentacja znajdująca się w aktach prowadzonych przez Prezydenta, z której wynika, że gdy J. K. ubiegał się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, był on osobą ostatnio zameldowaną na pobyt stały w [...], przy ul. [...]. To z kolei pozwala odpowiedzieć na pytanie, dlaczego sprawami podopiecznego, przenoszonego pomiędzy tak odległymi miastami południowej Polski, zajął się Prezydent Miasta [...] (por. art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm., dalej "u.p.s.).
Wracając do istotnego dla sprawy stanu faktycznego wskazać należy, że decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] J. K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Niepełnosprawnych Intelektualnie przy ul. [...] w [...].
Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. J. K. wystąpił o przeniesienie go do Domu Pomocy Społecznej w [...].
Dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent zawiadomił zainteresowanego o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia, a po przeprowadzonych czynnościach wyjaśniających, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] organ zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. i skierował J. K. do Domu Pomocy Społecznej w [...] z siedzibą na os. [...], a konkretnie do filii na os. [...].
Uzyskawszy informację o rozstrzygnięciach podejmowanych wobec J. K., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., [...] wyraził wątpliwości dotyczące zasadności skierowana J. K. do filii Domu Pomocy Społecznej na os. [...] w [...].
Pismem z dnia [...] marca 2019 r., [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] poinformował, że wątpliwości wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. nie są zasadne.
Jak następnie wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie [...] dotyczące skierowania J. K. do domu pomocy społecznej (w aktach brak szczegółowych informacji na temat kierunków tego postępowania), przy czym zawiesił je w związku z koniecznością wystąpienia o weryfikację w trybie nieważnościowym decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2019 r., [...].
Wskazanym na wstępie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (należy przyjąć, że jest to wystąpienie Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Gminę Miejską [...] wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2019 r., [...] (k. 10 akt administracyjnych [...]).
Na powyższy wniosek Kolegium odpowiedziało pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wyjaśniając, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., [...] (k. 16, 20 i 21 akt administracyjnych [...]).
Pismem z dnia [...] września 2019 r., [...] Gmina Miejska [...] wniosła ponaglenie, domagając się wydania przez Kolegium albo postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., [...], albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania (k. 23-24 akt administracyjnych [...]).
Dnia [...] stycznia 2020 r. Kolegium (Prezes Kolegium) ponownie wystosowało pismo pod adresem Gminy Miejskiej [...], podtrzymując stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2019 r., [...] (k. 25-27 akt administracyjnych [...]).
Następnie Gmina Miejska [...] wniosła skargę na powyższe pismo Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r. Skargę tą zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Po [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., II SA/Po [...] (obecnie prawomocnym) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy Miejskiej [...]. Wskazał, że kwestionowane pismo Kolegium nie spełnia minimalnych przesłanek uznania je za decyzję lub postanowienie, które mogłyby być kontrolowane przez sąd administracyjny. Sąd (II SA/Po [...]) zwrócił zwłaszcza uwagę na to, że pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. nie sygnowano w składzie trzyosobowym, a jest to skład wymagany dla orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych (zob. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm., dalej "u.s.k.o."). Dodatkowo Sąd (II SA/Po [...]) odnotował, że w piśmie Kolegium nie ma treści, którą można by potraktować jako rozstrzygnięcie.
W konkluzji Sąd (II SA/Po [...]) nadmienił, że "w związku z brakiem rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] przysługują [Gminie Miejskiej [...]] inne środki ochrony prawnej".
Następnie pismem z dnia [...] września 2020 r., Gmina Miejska [...] złożyła skargę na bezczynność Kolegium w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2019 r., [...]. Domagała się przy tym zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dnia od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, stwierdzenia bezczynności organu, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi Gmina Miejska [...] wyjaśniła, że Kolegium naruszyło art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.") poprzez wskazanie, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego [nieważnościowego], art. 61a § 1 i 2 K.p.a. poprzez nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, art. 158 § 1 K.p.a. poprzez nie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji oraz art. 17 ust. 1 i 3 u.s.k.o.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że Gmina Miejska [...] ma interes faktyczny w sprawie. Natomiast podejmowanie rozstrzygnięć z wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. prowadziłoby do uznania, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] ma status strony postępowania na równi z J. K.. Kolegium dodało też, że potraktowało inicjatywę Gminy Miejskiej [...] jako wystąpienie organu samorządowego pierwszej instancji. Zgodnie z przyjętą praktyką, na tego rodzaju wystąpienie odpowiada się pismem. Art. 61a § 1 K.p.a. znajduje natomiast zastosowanie, gdy (w sprawach z zakresu pomocy społecznej) o wszczęcie postępowania wystąpi osoba fizyczna nie będąca stroną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Istotą sporu, jaki zaistniał w niniejszej sprawie jest to, jak powinno zachować się Kolegium w sytuacji, gdy z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji jednego organu występuje inny ustrojowy organ administracji publicznej (względnie jego jednostka – w tym przypadku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]), który zarazem działa na rzecz określonej, zainteresowanej w sprawie jednostki samorządu terytorialnego.
Na wstępie Sąd zaznacza, że rzeczywiście w ugruntowanej praktyce administracji publicznej (Sąd opiera te stwierdzenia o doświadczenie wynikające z badania setek akt administracyjnych) przyjęło się, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wystosowane przez ustrojowy organ administracji publicznej traktuje się z reguły jako rodzaj sygnalizacji instytucji państwowej/samorządowej działającej w ramach swoich ustawowych zadań. Regułą jest także odpowiadanie na tego rodzaju wystąpienia w drodze pisma informacyjnego. Taka praktyka nie jest kwestionowana, gdyż kontakty pomiędzy organami kształtują się w oparciu o urzędowy konsensus i niewypowiedziane założenie, że instytucja występująca zwracająca się z takim czy innym zagadnieniem do innego organu daje tym samym do zrozumienia, że określone zagadnienie jest poza jej zakresem kompetencji, nie rości sobie uznania jej za stronę postępowania i gotowa jest uszanować wypowiedź innego organu.
Wzajemne kontakty pomiędzy organami administracji, które następują w formie wniosków i odpowiedzi, są naturalnym elementem realizacji ich zdań. Można w tym miejscu wskazać chociażby na art. 7b K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.
Powyższe nie oznacza, że nie mogą wystąpić sytuacje, w których określona instytucja wysunie pod adresem innego organu żądania o charakterze pozycjonującym ją w kategoriach strony postępowania. W takich przypadkach należy wyjaśnić intencje wnioskodawcy, a jeżeli są one stanowcze i wykraczają poza współpracę administracyjną, organ będący adresatem żądania powinien zareagować w stosownej formie procesowej.
W niniejszej sprawie zachodzi taka nietypowa sytuacja. Gmina Miejska [...] (a konkretnie działający w ramach urzędu jej Prezydenta Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., [...]. Jej żądanie tylko prima facie można potraktować jako sygnalizację w ramach współpracy administracyjnej. Gdy bowiem uważnie przeanalizować treść żądania z dnia [...] kwietnia 2019 r. dostrzec można, że ma ono stanowczą treść, a Gmina Miejska [...] wyraźnie pozycjonuje się w kategorii podmiotu posiadającego interes prawny uprawniający ją do wnioskowania o wszczęcie postępowania – wyjaśniono to jednoznacznie w ostatnim akapicie wniosku. Wszelkie natomiast wątpliwości dotyczące intencji Gminy Miejskiej [...] rozwiewa treść ponaglenia z dnia [...] września 2019 r.
W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji obowiązkiem Kolegium było załatwienie wniosku Gminy Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w trybie określonym K.p.a., a więc przykładowo (Sąd w tej sprawie ze skargi na bezczynność nie może tego przesądzać) przez wszczęcie postępowania nieważnościowego i wydanie decyzji bądź przez odmowę wszczęcia postępowania. Na marginesie można tylko zasygnalizować, że gdy organ do którego kierowany jest wniosek z art. 156 K.p.a. odmawia wnioskodawcy legitymacji strony, wówczas właściwym procesowym wyrazem takiego stanowiska jest odmowa wszczęcia postępowania w formie postanowienia. Postępowania nieważnościowego nie kończy w takiej sytuacji zwykłe pismo informacyjne.
Uzupełniając powyższe Sąd przypomina, że w zrelacjonowanym wyżej prawomocnym postanowieniu II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że pisma Kolegium wystosowane do Gminy Miejskiej [...] w reakcji na jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. (i dalsze ponaglenie) nie miały charakteru aktu w procedurze administracyjnej (decyzji, postanowienia). W konkluzji więc przyjąć należy, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie został załatwiony, a skarga na bezczynność – obecnie złożona – jest w tym zakresie zasadna.
Mając na uwadze przedstawione wyjaśnienia Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w punkcie I. wyroku zobowiązał Kolegium do załatwienia wniosku Gminy Miejskiej [...] (Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., [...] – w terminie 30 dni dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi. Konsekwentnie w punkcie II. wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia rzeczonego wniosku (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
W punkcie III. wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i nie dających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa jest warunkowane także okolicznościami materialnoprawnymi sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak już podkreślono na wstępie merytorycznej części niniejszego uzasadnienia, w niniejszej sprawie Kolegium nie pozostawało intencjonalnie bezczynne (tu w rozumieniu potocznym) i reagowało na żądania Gminy Miejskiej [...]. Sporna – w kontekście przyjętych praktyk administracyjnych – okazała się natomiast forma, w jakiej Kolegium powinno było zareagować na wniosek skarżącej. Kolegium nie postąpiło prawidłowo reagując na nie li tylko pismem informacyjnym, niemniej z całą pewnością organowi nie można zarzucić działania w warunkach rażącego lekceważenia norm prawa.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie IV. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
Wpis wcześniej uiszczony w sprawie został zwrócony postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., II SAB/Po [...].