Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28.08.2016r. złożonym w Starostwie, Konrad domagał się udostępnienia informacji publicznej polegającej na podaniu ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starosty w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 16.12.2016r. Starosta podał żądane informacje.
Skargą z dnia 04.12.2016r., nadaną w Urzędzie Pocztowym 05.12.2017r., Konrad zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, nadto o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do chwili wniesienia skargi Organ nie udzielił żadnej informacji.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie nakazania Staroście udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nadto domagał się oddalenia wniosku o przyznanie na rzecz Skarżącego żądanej sumy pieniężnej i nieobciążanie Organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że wniosek skarżącego załatwiono z niewielkim opóźnieniem a to uwagi na wymianę obsługi kadrowej i trudności z tym związane. Organ wskazał na brak celowości swojego opóźnionego działania i wykluczył przyjęcie rażącego naruszenia prawa.
Pismem procesowym z dnia 14.01.2017r. skarżący cofnął skargę w części, to jest w zakresie wniosku o nakazanie Organowi udostępnienia wnioskowanej informacji wobec jej otrzymania, podtrzymał skargę o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, odstąpił od żądania w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nadal domagał się przyznania od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych o ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do organu we wskazanym okresie.
Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 161 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Oznacza to, że gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wydał żądany akt lub dokonał wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności było wystarczającym powodem, dla którego należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niewątpliwie sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Starosta udostępnił żądane informacje. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu (pkt 1 sentencji).
Wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § la ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuści się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa.
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/G1 3/12, Baza NSA).
Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie (por. P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć.
W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, Baza NSA).
Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego.
W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno- techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.
Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że Starosta pozostawał w bezczynności aż do dnia wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji.
Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego, lecz wynikała kłopotów organizacyjnych w urzędzie. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § la ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również w punkcie 2 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy, nie uwzględniając kosztów związanych z przesłaniem skargi z uwagi na brak udokumentowania wydatków w tym zakresie. Sąd miał natomiast na uwadze, iż stosownie do treści art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63.
Orzekając o wysokości kosztów postępowania Sąd odwołał się do treści art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni, zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zdaniem Sądu, do uzasadnionych okoliczności, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie należy zaliczyć fakt, że wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika.
Co więcej, skarżący reprezentowany był przez członka swojej rodziny zamieszkałego pod tym samym adresem, co wskazywać może na błahość treści żądanej informacji. Mając powyższe na względzie Sąd zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie odpowiadającej części przewidzianego prawem wynagrodzenia to jest 20,00 zł plus 17zł tytułem opłaty kancelaryjnej - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800