Uzasadnienie
A. G. pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 3 lutego 201 4r. wniósł skargę na bezczynność i na przewlekłe postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie dotyczącej wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz ze zbiornikami bezodpływowymi na działce Nr [...] położonej we wsi G. Skarżący podał,że SKO decyzją z dnia [...] pażdziernika 2012 r. po raz trzeci uchyliło decyzje odmowną Burmistrza miasta i Gminy, a mimo to organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2013 r. po raz czwarty wydał decyzje odmowną. Pismem z dnia 18 marca 2013 r. skarżący złożył odwołanie do SKO, a następnie pismem z dnia 29 marca 2013 r. skarżący złożył pismo skierowane na ręce prezesa SKO z prośbą o jak najszybsze rozpoznanie swojego odwołania. W prośbie wskazano,że stan sprawy Kolegium jest doskonale znany, a Burmistrz ignoruje całkowicie kolejne rozstrzygnięcia SKO. Dalej w treści skargi skarżący podał,że jest sfrustrowany i zdegustowany przewlekłością postępowania odwoławczego i składa skargę w akcie rozpaczy przeciwko bezczynności Kolegium.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu przedstawiono chronologię toczącego się postępowania z wniosku A. G. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Wynika z niej,że Burmistrz Miasta i Gminy cztery razy wydawał decyzje odmowną. Ostatnia decyzja odmowna jest z [...] marca 2013 r. Pismem z dnia 18 marca 2013 r, które tego samego dnia wpłynęło do SKO A. G. złożył odwołanie, a następnie pismem z dnia 29 marca 2013 r. skierowanym do Prezesa SKO złożył prośbę o szybkie rozpatrzenie sprawy złożonego odwołania.
Wskazano także,że A. G złożył do SKO zażalenie na bezczynność na przewlekłe postępowanie prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie dotyczącej wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika SKO uznano za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność i przewlekłe postępowanie organu pierwszej instancji.
W dniu [...] lutego 2014 r. SKO wydało decyzje nr [...], którą uchylono po raz czwarty odmowną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Natomiast w dniu 2 marca 2014 r. do SKO wpłynęło pismo skarżącego datowane na 27 stycznia 2014 r. w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania przed SKO. Wskazano na przepis art. 37§1 kpa zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i art. 37§ 2 kpa na podstawie którego Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 17 §1 pkt.1 kpa i art. 1 ust.1 ustawy z 12 pażdziernika 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79 poz.856) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w przypadkach indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jednak ustawa ta nie wprowadza jednostek wyższego stopnia w stosunku do SKO. Wniesienie skargi na bezczynność tego organu powinno być zatem poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogą być uznawane pisma składane w toku postępowania.Wezwanie to winno być wyraźne i obejmować określone żądanie skorelowane z przedmiotem skargi na bezczynność i przewlekłość.
Dalej podano,że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynność organu odwoławczego ponieważ została wydana decyzja.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący został wezwany do wykazania,że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 kpa, czyli,że przed wniesieniem skargi z dnia 27 stycznia 2014 r. na przewlekłość postępowania SKO wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na to wezwanie skarżący opodal,że na decyzje organu pierwszej instancji złożył niezwłocznie odwołanie, a następnie wystąpił do prezesa SKO o niezwłoczne rozpoznanie sprawy, a ponieważ nie jest prawnikiem nazwał to swoje pismo z 29.03.2013 r. prośbą, a nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ale w istocie takim wezwaniem jest i tak należy je traktować.Sprawa trafiła do Kolegium po raz czwarty zatem zdaniem skarżącego winna być rozpoznana niezwłocznie (w ciągu 7 dni).Skarżący swoje pismo zakończył prośbą o uznaniu jego pisma z 29.03.2013 r. jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach.
Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu II instancji w rozpatrzeniu odwołania od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, w związku z czym należy stwierdzić, że w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga na bezczynność może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. W odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego w myśl art. 17 k.p.a. nie ma organu wyższego stopnia, środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi na bezczynność nie mają natomiast zastosowania terminy z art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a., stąd skuteczne jej wniesienie może nastąpić do chwili ustania stanu zwłoki organu.
W niniejszej sprawie skarżący nie dopełnił ww. wymogu i nie wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności takim wezwaniem nie może zostać uznane pismo skarżącego z dnia 29 marca 2013 r. Z treści tego pisma nie wynika bowiem przekonanie wnoszącego, że na dzień jego złożenia sprawa jest prowadzona przed SKO w sposób przewlekły. Nie sposób tak interpretować choćby z racji,że skoro odwołanie do SKO wpłynęło w dniu 18 marca 2013 r. to na dzień 29 marca 2013 r. nie mogło być przewlekłości w postępowaniu przed organem odwoławczym i co istotne sam autor tego pisma nie twierdzi iż występuje przewlekłość postępowania w rozpoznaniu jego odwołania.
Tymczasem złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawach tych istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego środka wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego.
Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego środka. Jak wynika z przedstawionych okoliczności skarżący nie wyczerpał obligatoryjnego trybu o jakim mowa w art. 37 kpa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przed organem odwoławczym zawiera więc brak formalny polegający na nie wyczerpaniu trybu a tym samym uniemożliwia sądowi wypowiedzenie się merytorycznie na temat zasadności. Zgodnie zaś z przepisem art., 58 § 1pkt.3 p.p.s.a sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi o czym sąd orzekł w pkt.1 postanowienia. Na zasadzie art. 232 §1 pkt.1 p.p.s.a sąd zwrócił skarżącemu uiszczony wpis.