Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego złożonych na podstawie art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195; dalej: "u.p.p.w.d.").
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że we wrześniu 2017 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodziny w [...] wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniego I. B. oraz małoletniej L. B.. Z uwagi jednak na fakt, że ojciec małoletnich najprawdopodobniej przebywa za granicą, sprawę przejął do rozpoznania Wojewoda. Z uwagi na brak informacji ze strony Wojewody zarówno co do sposobu załatwienia wniosku, ewentualnych przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy, czy też przyczyn zwłoki, skarżąca we wrześniu 2019 r. i we wrześniu 2020 r. złożyła kolejne wnioski o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na rzecz małoletnich dzieci.
Dopiero w styczniu 2020 r. Wojewoda poinformował, że z uwagi na brak informacji dotyczących charakteru pobytu i dokładnych dat zatrudnienia M. B. na terenie [...], zostało wystosowane zapytanie do holenderskiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń rodzinnych w celu uzyskania informacji dotyczących aktywności zawodowej ojca dzieci na terytorium [...] ([...]). Podjęcie dalszych czynności uzależnione było od uzyskania odpowiedzi z tej instytucji. W piśmie z dnia [...] października 2020 roku znak [...] Wojewoda poinformował, że ponownie zwrócono się do właściwej [...] instytucji w celu uzyskania informacji dotyczących aktywności zawodowej M. B. na terenie [...]. Powyższe oznacza, że organ ani nie podjął żadnych stosownych działań zmierzających do definitywnego załatwienia wniosków skarżącej, ani też nie rozstrzygnął ich merytorycznie.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosków z września 2017 roku, września 2018 roku oraz września 2019 roku i wydania w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dla małoletniego I. B. oraz małoletniej L. B. za okres od września 2017 roku do października 2020 roku, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężną tytułem przewlekłego prowadzenia postępowania w maksymalnej dopuszczalnej wysokości tj. w wysokości [...] zł, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, albowiem z uwagi na sprawowanie opieki nad matką i trójką małoletnich dzieci, nie ma możliwości podjęcia pełnowymiarowej pracy zarobkowej. Matka skarżącej podłączona jest na stałe do aparatury medycznej, która ułatwia jej oddychanie, wobec czego rachunki za prąd wynoszą [...] zł miesięcznie. Ponadto, mąż skarżącej na skutek pandemii stracił pracę, wobec czego skarżąca musiała zacząć wyprzedawać zabawki i ubrania, aby się utrzymać. Przyznanie od organu maksymalnej dopuszczalnej kwoty pieniężnej stanowić będzie swoistą rekompensatę w wymiarze materialnym, przy czym kwota ta odpowiada zaledwie części świadczenia, które skarżąca mogłaby uzyskać, gdyby nie rażące naruszenie prawa przez organ.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania w zakresie objętym wydanymi w dniu [...] listopada 2020 r. informacjami o przyznaniu świadczenia wychowawczego oraz oddalenie skargi w pozostałej części.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] na dwoje dzieci I. B. oraz L. B. wraz z załącznikami. Wojewoda przejął sprawę do prowadzenia z dniem [...] stycznia 2018 r. Dwa kolejne wnioski za okresy zasiłkowe [...] i [...], wpłynęły do organu w dniach [...] listopada 2018 r. i [...] października 2019 r.
Dalej organ wskazał, że w celu weryfikacji kwestii koordynacji wystąpił pismem z dnia [...] października 2019 r. z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych do ZUS w [...] oraz do KRUS i odpowiedzi zostały udzielone w dniu [...] października 2019 r. i w dniu [...] listopada 2019 r. W dniu [...] października 2019 r. organ zwrócił się również do strony o podanie okresów zatrudnienia i miejsca zamieszkania ojca dzieci na terenie [...]. Odpowiedź została udzielona przez stronę pismem z dnia [...] grudnia 2019 r.
Wojewoda z uwagi na nieudzielenie wyczerpującej informacji przez stronę, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do holenderskiej instytucji właściwej o udzielenie informacji odnośnie do aktywności zawodowej ojca dzieci na terenie [...]. Po raz drugi taka czynność została wykonana w dniu [...] października 2020 r.
W dniu [...] listopada 2020 r. instytucja niderlandzka udzieliła odpowiedzi odnośnie do aktywności zawodowej ojca dzieci i pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ zawiadomił stronę o występowaniu koordynacji w sprawie. Pismami z dnia [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. poinformowano stronę o przekazaniu wniosków o świadczenie wychowawcze do niderlandzkiej instytucji właściwej za okresy pierwszeństwa ustawodawstwa obcego.
Odnosząc się do załatwienia poszczególnych wniosków organ wyjaśnił, że w zakresie wniosku na okres zasiłkowy [...] pierwszeństwo prawa polskiego ustalono w okresie lipiec - wrzesień 2018 r. i odnośnie dziecka I wezwano do uzupełnienia wniosku w celu oceny kryterium dochodowego mającego znaczenie dla kwestii przyznania świadczenia, natomiast w odniesieniu do dziecka II wydano rozstrzygnięcie w postaci informacji z dnia [...] listopada 2020 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na L. B. od dnia [...] lipca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r. Za czas pierwszeństwa ustawodawstwa obcego, wniosek został przekazany do właściwej instytucji zagranicznej ([...]; dalej: "SVB"). W zakresie wniosku na okres zasiłkowy [...] pierwszeństwo prawa polskiego ustalono w czasie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] lipca 2019 r. Po rozpatrzeniu wniosku, informacją z dnia [...] listopada 2020 r. przyznano świadczenie wychowawcze na L. B. (dziecko II) na okres od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] lipca 2019 r. W zakresie pierwszeństwa prawa niderlandzkiego od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. przekazano wniosek do rozpatrzenia przez SVB.
Z Kolei w zakresie wniosku na okres zasiłkowy [...] ustalono pierwszeństwo niderlandzkie w okresie od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. (za wyjątkiem miesiąca lipca 2020) i w tym zakresie wniosek został przekazany do SVB. Pierwszeństwo ustawodawstwa polskiego ustalono w miesiącu lipiec 2020 oraz od dnia [...] listopada 2020 r. i za ten czas wydano w dniu [...] listopada 2020 r. informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci.
Podsumowując organ wskazał, że żądania strony zostały w pewnym zakresie spełnione - tzn. w zakresie dotyczącym okresów, za które występuje pierwszeństwo prawa polskiego wydano informacje o przyznaniu świadczenia, a w odniesieniu do okresu zasiłkowego [...], w czasie którego do świadczenia na dziecko pierwsze ma zastosowanie kryterium dochodowe wezwano stronę do podania koniecznych informacji w trybie art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d., albowiem dokumenty złożone w sprawie nie zawierają danych na temat dochodów członków rodziny. Z kolei w odniesieniu do okresów objętych pierwszeństwem ustawodawstwa niderlandzkiego, rozpatrzenie wniosków w żądanym terminie 14 dni jest niemożliwe do spełnienia, dlatego, że Wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosków za te okresy tylko w odniesieniu do dodatku dyferencyjnego. Zgodnie z decyzją F2 Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wymiany danych między instytucjami do celów przyznawania świadczeń rodzinnych (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej [...]), wojewoda powinien otrzymać informację o stanowisku instytucji niderlandzkiej odnośnie do zasad pierwszeństwa w terminie 2 miesięcy, a dodatek dyferencyjny powinien być obliczony i wypłacony niezwłocznie po tym, jak osoba zainteresowana nabędzie prawo do świadczenia a państwo członkowskie, w którym ten dodatek jest obliczany posiada informacje niezbędne do wykonania tego obliczenia.
Z uwagi na funkcjonowanie w Niderlandach dwóch rodzajów świadczeń rodzinnych, z których jeden nie jest przyznawany w ściśle określonej wysokości, organ będzie mógł dokonać obliczenia dodatku dyferencyjnego dopiero po uzyskaniu informacji na temat rozstrzygnięć wydanych przez SVB. Do tego czasu występuje powód uniemożliwiający rozpoznanie sprawy i dlatego w dniu [...] grudnia 2020 r. Wojewoda wydał dwa postanowienia o zawieszeniu postępowań w zakresie ustalenia prawa w formie dodatku dyferencyjnego za czas pierwszeństwa ustawodawstwa niderlandzkiego.
Odnosząc się do żądania przyznania skarżącej kwoty [...]zł organ wskazał, że nierozpatrzenie przez Wojewodę wniosków strony nie wynika z celowego działania, czy też z celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Przyczyna takiego stanu rzeczy jest bardzo złożona, a składają się na nią zarówno zasób informacji podanych przez stronę (niewystarczająca ilość danych zawartych w dokumentach w zakresie informacji o aktywności zawodowej męża strony oraz w zakresie dochodów członków rodziny), po drugie, czas oczekiwania na odpowiedź z SVB (ponad 10 miesięcy), jak i warunki pracy (ilość spraw oczekujących na rozpoznanie, w tym zaległe sprawy przejęte od Marszałka Województwa), jakie mają miejsce w Wydziale Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosków M. B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okresy [...], [...] i [...].
W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie strona wniosła ponaglenie w dniu [...] października 2020 r. (k. 239-240 alt adm.), wobec czego należało uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.
Dalej wyjaśnienia wymaga, że choć wnioski M. B. w istocie wszczęły trzy odrębne postępowania administracyjne, Sąd z uwagi na fakt, że wnioski dotyczą tego samego rodzaju świadczenia i były procedowane przez organ łącznie, dopuścił możliwość złożenia w tej sytuacji jednej skargi na przewlekłość organu.
Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13).
W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).
W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).
Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w myśl art. 11 ust. 1 u.p.p.w.d., wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.).
Powyższe jest o tyle istotne, że ustalenie występowania koordynacji przez Wojewodę miało wpływ na finalne rozpatrzenie podań skarżącej o przyznanie wnioskowanych świadczeń wychowawczych.
Powołane przepisy art. 11 i art. 16 u.p.p.w.d. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 K.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d.
Zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W niniejszej sprawie, z uwagi na zamieszkiwanie ojca dzieci na terenie [...], sprawa podlegała właściwości rzeczowej Wojewody, co wynika z art. 16 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. został wniesiony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Domniemana zmiana właściwości rzeczowej wymagała rozpoznania tego zagadnienia przez organ wskazany w art. 16 ust. 1 ustawy. W przypadku pierwszego wniosku był to Marszałek Województwa z uwagi na brzmienie ustawy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2017 r. Po tej dacie, właściwość została przeniesiona na Wojewodę (art. 15 pkt 19 w związku z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin [Dz.U. z 2017 r. poz. 1428]). Z tego względu wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. podlegał przekazaniu do Wojewody przez Marszałka Województwa. Przekazanie pierwszego wniosku Marszałkowi nastąpiło w dniu [...] września 2017 r. (k. 40 akt adm.).
Następnie z dniem [...] stycznia 2018 r. Wojewoda stał się właściwy do rozpoznawania tego wniosku. Drugi wniosek, z dnia [...] listopada 2018 r., został przekazany Wojewodzie w dniu [...] listopada 2018 r. (k. 54 akt adm.), natomiast wniosek z dnia [...] września 2019 r. wpłynął do Wojewody w dniu [...] października 2019 r.
Nie budzi wątpliwości, że do momentu przekazania wniosków przez właściwe organy nie można zarzucić Wojewodzie przewlekłości, gdyż organ ten nie odpowiada za działania innych organów zobowiązanych do przekazania wniosków według właściwości.
Tym niemniej, od momentu przekazania wniosków do organu, aż do dnia [...] października 2019 r. Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, pierwsza czynność w sprawie, tj. wystąpienie do ZUS-U oraz KRUS-u o udostępnienie danych, a także do skarżącej o przesłanie aktualnie wypełnionego formularza nastąpiła prawie po dwóch latach od dnia złożenia pierwszego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. (na okres [...]) i po prawie roku od złożenia kolejnego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. (na okres [...]).
Oczywiście w przypadku, gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a ustawodawstwo innego kraju ma zastosowanie na zasadach pierwszeństwa, zakończenie postępowania nie jest zależne tylko i wyłącznie od procedowania przez polski organ administracji, z uwagi na konieczność uzyskania szeregu informacji od właściwej instytucji zagranicznej. Jednak Wojewoda, który zadania dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od dnia [...] stycznia 2018 r., przesłał zapytanie do holenderskiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń rodzinnych w celu uzyskania informacji dotyczących aktywności zawodowej M. B. na terytorium [...] dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. (k. 158 akt adm.).
Co przy tym istotne, choć właściwa instytucja holenderska nie udzieliła informacji w maksymalnym trzymiesięcznym terminie wynikającym z decyzji Komisji Administracyjnej Ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wymiany danych między instytucjami do celów przyznawania świadczeń rodzinnych ([...]), Wojewoda wystosował monit do wskazanej instytucji dopiero pismem z dnia [...] października 2020 r., wysłanym w dniu [...] października 2020 r. (k. 161 akt adm. organu I instancji).
Od momentu wpływu do organu wniosków, aż do chwili złożenia przez stronę skargi, organ nie informował skarżącej o terminie załatwienia sprawy, ani nie przedłużał terminu jej załatwienia, stosownie do art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącą, że wystosował do instytucji holenderskiej zapytanie i podjęcie dalszych czynności w sprawie możliwe będzie po uzyskaniu odpowiedzi z instytucji. Wskazane pismo nie może jednak stanowić zawiadomienia, o jakim mowa w art. 36 § 1 K.p.a.
Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych odstępów czasu. Co przy tym istotne, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uwzględnił okresu od dnia [...] marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do dnia [...] maja 2020 r., tj. okresu, w którym bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres (por. szerzej rozważania w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 93/20).
Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym do naruszenia art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punktach III i IV wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowań z wniosków skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. i z dnia [...] listopada 2018 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w punkcie IV wyroku orzekł, że postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] września 2019 r. takiego charakteru nie miało.
Dla dokonania oceny, czy w sprawie przewlekłość miała charakter rażący należy uwzględnić stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ. Rażące naruszenie prawa prowadzące do przewlekłości postępowania musi mieć charakter oczywisty oraz wynikać z lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków organu wynikających z ustawy. Orzekając w zakresie wniosków z dnia [...] lipca 2017 r. i z dnia [...] listopada 2018 r. Sąd wziął pod uwagę, że pierwsza czynność w sprawie po otrzymaniu przez Wojewodę wniosków nastąpiła odpowiednio po prawie dwóch latach i po roku. W tym czasie skarżąca w ogóle nie była informowana o stanie sprawy. Po otrzymaniu wniosku z dnia [...] września 2019 r. w dniu [...] października 2019 r., organ zaczął podejmować czynności w sprawie, i choć nie charakteryzowały się one koncentracją, nie sposób uznać, aby w przypadku wniosku z dnia [...] września 2019 r. przewlekłość miała charakter rażący.
Zważywszy na rozmiar stwierdzonej przewlekłości zdaniem Sądu zaistniały podstawy do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie V wyroku, choć w kwocie niższej, niż żądana. Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. O ile przy tym wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Z uwagi na okres oczekiwania na rozstrzygnięcie dotyczące świadczeń wychowawczych i pozostawanie przez ten okres bez świadczeń na utrzymanie dzieci przez skarżącą, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, o czym orzekł w pkt V wyroku.
Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze wskazać należy, że zła kondycja finansowa rodziny skarżącej związana z utratą przez męża skarżącej pracy z powodu pandemii, oraz wysokimi rachunkami za prąd związanymi z korzystaniem przez matkę skarżącej ze specjalistycznej aparatury medycznej, nie są wynikiem przewlekłości organu w przyznaniu świadczenia wychowawczego, wobec czego nie sposób uznać, aby zasądzenie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości było zasadne. Dodatkowo wyjaśnić należy, że rolą rekompensaty nie jest zastąpienie świadczenia, które z powodu opieszałości organu nie zostało przyznane, albowiem może ono zostać przyznane – tak jak w niniejszej sprawie – już po wniesieniu skargi.
W odniesieniu do pkt I i pkt II wyroku wyjaśnienia wymaga, że po otrzymaniu odpowiedzi od instytucji holenderskiej w dniu [...] listopada 2020 r. (k. 250 akt adm.), organ w zakresie wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. – złożonego na pierwsze i drugie dziecko w rodzinie (zob. cz. I pkt 2 formularza – k. 38 akt adm.) – pierwszeństwo prawa polskiego ustalił w okresie lipiec - wrzesień 2018 r. W tym zakresie w odniesieniu do pierwszego dziecka w rodzinie – I. B. – wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku w celu oceny kryterium dochodowego mającego znaczenie dla kwestii przyznania świadczenia (k. 252 akt adm.), natomiast w odniesieniu do drugiego dziecka w rodzinie – L. B. – wydano rozstrzygnięcie w postaci informacji z dnia [...] listopada 2020 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na L. B. od dnia [...] lipca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r. (k. 256 akt adm.). Za czas pierwszeństwa ustawodawstwa obcego, wniosek został przekazany do właściwej instytucji zagranicznej [...] (dalej: "SVB") (k. 257 akt adm.).
W zakresie wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. – złożonego wyłącznie na drugie dziecko w rodzinie (zob. cz. I pkt 2 formularza – k. 46 verte akt adm.) – pierwszeństwo prawa polskiego ustalono w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] lipca 2019 r. i w tym zakresie informacją z dnia [...] listopada 2020 r. przyznano świadczenie wychowawcze na L. B. (dziecko II) na okres od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] lipca 2019 r. (k. 255 akt adm.). W zakresie pierwszeństwa prawa niderlandzkiego od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. przekazano wniosek do rozpatrzenia przez SVB (k. 251 akt adm.).
Z kolei w przypadku wniosku z dnia [...] września 2019 r. – złożonego w okresie, w którym kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko nie obowiązywało – ustalono pierwszeństwo ustawodawstwa polskiego za lipiec 2020 oraz od [...] listopada 2020 r. i za ten czas wydano w dniu [...] listopada 2020 r. informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci (k. 254 akt adm.). W zakresie pierwszeństwa ustawodawstwa niderlandzkiego w okresie od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. (za wyjątkiem miesiąca lipca 2020) wniosek został przekazany do SVB (k. 251 akt adm.).
Postanowieniami z dnia [...] grudnia 2020 r. organ zawiesił postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., z dnia [...] listopada 2018 r. i z dnia [...] września 2019 r. w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego (k. 258 i 259 akt adm.).
Ostatecznie więc, choć organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, na dzień orzekania załatwił wnioski skarżącej albo poprzez przekazanie ich do właściwej instytucji zagranicznej [...], albo poprzez wydanie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, albo też zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego przez SVB. Wyjątkiem jest wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zakresie żądania świadczenia wychowawczego na I. B. za okres lipiec-wrzesień 2018 r., albowiem z akt sprawy nie wynika, aby po wezwaniu skarżącej do uzupełnienia wniosku w celu oceny kryterium dochodowego mającego znaczenie dla kwestii przyznania świadczenia, organ załatwił wniosek w tym zakresie. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt I wyroku Sąd zobowiązał więc Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zakresie żądania świadczenia wychowawczego na I. B. za okres lipiec-wrzesień 2018 r. – w terminie 1 miesiąca od doręczenia wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt II wyroku Sąd umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt VI wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.