Uzasadnienie
M. K. (dalej też jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia jego odwołania i wydania decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zawnioskowanych przez niego działek.
Zarzucił SKO w [...] naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 735, dalej kpa) kpa, art. 9 kpa, art. 12 kpa, art. 15 kpa, art. 35 § 1 - 3 w zw. Z art. 36 § 1 kpa, polegające na rażącym przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym.
Skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie SKO [...] do rozpatrzenia jego odwołania i wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i doręczenia SKO akt sprawy
- 2. stwierdzenie, że SKO [...] dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
- 3. nałożenie na SKO [...] uzasadnionej grzywny z powodu pozostawania w rażącej bezczynności w sprawie
- 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od SKO [...] na jego rzecz według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podał, że Wójt Gminy W. decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. odmówił mu ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] i uniemożliwił mu zrealizowanie inwestycji, polegającej na budowie na niej siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W dniu 11 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Urzędu Gminy w W., o czym świadczy potwierdzenie wpływu pisma do Biura Podawczego Urzędu. Tydzień później Wójt poinformował skarżącego pismem o możliwości wniesienia uwag i niezwłocznym przesłaniu odwołania wraz z aktami sprawy do SKO [...] w celu rozpoznania sprawy. O dalszym losie sprawy nie wie, albowiem SKO [...] nie poinformowało go o prowadzeniu postępowania odwoławczego, dlatego nie zna sygnatury sprawy przed organem II instancji. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnego pisma z SKO w jego sprawie, ani nie został poinformowany w drodze decyzji o sposobie rozstrzygnięcia sprawy i załatwieniu jego odwołania.
SKO [...] mimo upływu 6 miesięcy nie rozpoznało odwołania i nie wydało decyzji merytorycznej, chociaż upłynęły już terminy załatwienia sprawy, przewidziane w art. 35 § 1 -3 kpa. Zdaniem Skarżącego, organ II instancji nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, lecz także ignoruje podejmowane przez Skarżącego wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn tego stanu rzeczy. Ponadto organ II instancji nie zrealizował obowiązku, przewidzianego w art. 36 § 1 kpa, a mianowicie zawiadomienia strony (odwołującego) o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wynikającym z art. 35 kpa, wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. W jego ocenie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem termin załatwienia sprawy winien wynosić miesiąc. Całkowita bierność i brak działania organu II instancji spowodowało ewidentne naruszenie art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 12 kpa oraz art. 15 kpa, a zatem kluczowe zasady ogólne każdego postępowania administracyjnego.
Takie działanie stoi w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz podważa zaufanie do wnikliwego działania organów administracji publicznej, a zwłaszcza SKO. Ponadto Skarżący wskazał, że 12 stycznia 2022 r. wystąpił z ponagleniem do SKO [...], ale i ta czynność nie osiągnęła oczekiwanego skutku i rezultatów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując że dnia 10 lutego 2022r. do tut. Kolegium wpłynęła skarga M. K. na bezczynność Kolegium, która została oparta na niżej opisanym stanie sprawy:
- - decyzją nr [...] z dnia 26 lipca 2021r. Wójt Gminy W., działając na wniosek M. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości K., gm. W.,
- - decyzją nr [...] z dnia 6 października 2021 r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, a rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem zostało stronie doręczone 23 lutego 2022r.
- - 14 stycznia 2022r. M. K. wniósł ponaglenie na bezczynność Kolegium, które rozpoznane zostało na posiedzeniu dnia 17 stycznia 2022r., na którym uznano ponaglenie za nieuzasadnione
- - dnia 10 lutego 2022r. M. K., za pośrednictwem Kolegium złożył skargę na bezczynność Kolegium.
Biorąc pod uwagę okoliczność, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, skarga strony na bezczynność Kolegium nie jest uzasadniona.
Kolegium podkreśliło, że wydłużony termin doręczenia stronie decyzji wraz z uzasadnieniem był skutkiem wielości spraw załatwianych przez organ. Wskazano, że do załatwienia przez SKO [...] w roku 2021 było ponad 2900 spraw Przy czym liczba etatowych członków Kolegium wynosiła 5. Zatem na jednego członka etatowego przypadało do rozpoznania 580 spraw, tj. blisko 50 spraw miesięcznie, co świadczy o bardzo dużym obciążeniu. Wszelkie podejmowane działania mające na celu zwiększenie obsady kadrowej pozostają bezskuteczne, ze względu na prowadzoną przez rząd politykę ograniczeń zatrudnienia w administracji.
Wskazać też należy, że w stosunku do liczby członków etatowych przewidzianych dla SKO [...] w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia o września 1999r. w sprawie maksymalnej liczby etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U.nr 74, poz.828) faktyczne zatrudnienie wynosi od lat ok. 50% i jest znacznie niższe niż średni wskaźnik krajowy. Wspomaganie orzekania przez członków pozaetatowych też jest ograniczone z jednej strony środkami finansowymi a drugiej ich dyspozycyjnością. Nadto w ostatnim czasie Kolegium, jak wiele innych urzędów instytucji państwowych, ze względu na pandemię, pracuje w systemie zdalnym, co też znacznie utrudnia wykonywanie obowiązków orzeczniczych.
M. K. w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022 r. podał, że podtrzymuje skargę, lecz zdezaktualizował się jego wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Zdaniem skarżącego SKO pozostawało przez ponad pół roku bezczynne, dopiero wskutek licznych telefonów (dzwonił regularne raz w miesiącu) i monitów, a na końcu wniesienia skargi w dniu 28 lutego 2022 r. organ doręczył mu odpis rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego powołane przez organ argumenty nie usprawiedliwiają bezczynności. Kwestia obsady kadrowej i organizacji pracy nie może rodzić dla niego negatywnych skutków. Podkreślił, że nie jest zadowolony z pracy pracowników SKO [...], był narażony na koszty związane z wykonywaniem połączeń telefonicznych do organu, którego pracownicy są niekompetentni i nie potrafili mu udzielić informacji (k. [...] akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony, ponieważ strona skarżąca złożyła pismem z dnia 05 stycznia 2022 r. (wpływ do organu 14 stycznia 2022 r.) ponaglenie (k. [...] akt SKO w sprawie bezczynności).
M. K. zarzucał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. bezczynność w zakresie rozpoznania jego odwołania od decyzji Wójt Gminy W. z dnia 26 lipca 2021 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W kontekście powyższego wyjaśnić trzeba, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które rozpoznało odwołanie skarżącego, wydana została 6 października 2021 r. lecz doręczona dopiero 23 lutego 2022 r. Z uwagi na brak doręczenia skarżącemu w dacie składania skargi przedmiotowej decyzji Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu (zob. uchwała II OPS 5/19). Fakt wydania decyzji obligował Sąd do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy skarżącego (rozpoznania odwołania), o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu zarzut bezczynności skarżącego okazał się zasadny a polegała ona na braku doręczenia skarżącemu decyzji przez prawie 5 miesięcy.
Bezczynnością organu jest niezałatwienie sprawy w terminie. Co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 kpa jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (wyr. NSA z 25.4.2006 r., II OSK 714/05, CBOSA). Jednak przepisy prawa nie wiążą skutków prawnych z dniem wydania decyzji, ale z dniem jej doręczenia stronie. Z tym momentem decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki w sferze zewnętrznej (zob. wyr. WSA w Warszawie z 5.2.2009 r., IV SA/Wa 1610/08, CBOSA). Zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ związany jest wydaną decyzją dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a samo doręczenie decyzji stronie jest obowiązkiem organu (art. 109 § 1 kpa). Co istotne termin na wniesienie odwołania (zażalenia), a wiec zaskarżenia decyzji (postanowienia) biegnie od doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 kpa, art. 141 § 2 kpa).
Doręczenie decyzji ma przy tym wpływ przede wszystkim na jej wykonalność – a co za tym idzie, na możliwość egzekwowania nałożonych nią obowiązków, czy przyznanych uprawnień (art. 130 § 1 kpa a contrario).
Wobec tego mówiąc o załatwieniu sprawy, należy to pojęcie rozumieć nie tylko jako fizyczne sporządzenie decyzji (sentencji wraz z uzasadnieniem) i podpisanie jej, lecz też skuteczne wprowadzenie do obrotu poprzez doręczenie jej stronie. Od momentu doręczenia strona ma możliwość zapoznania się z argumentacją organu i w sytuacji, gdy się z nią nie zgadza- wniesienia środka zaskarżenia, realizując swoje prawo do rozpoznania sprawy przez organy I i II instancji, a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu II instancji została wydana w dniu 06 października 2021 r., lecz nie została doręczona skarżącemu przez wiele miesięcy, uniemożliwiając mu skuteczne podjęcie dalszych czynności procesowych. Sąd uznał więc stawiany zarzut bezczynności za zasadny, o czym orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Sąd stwierdził jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd wziął przy tym pod uwagę to, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia sprawy prze organ, a w dniu orzekania skarżący dysponował już decyzją Kolegium, a nawet zaskarżył ją do tut. Sądu (sprawa o sygn. II SA/Po [...]). Sąd uwzględnił też wyjaśnienia organu, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, a dotyczące znacznego obciążenia organu sprawami i niedoborami kadrowymi, a także sytuacją organu związaną z pandemią koronawirusa. Z tych też względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o nałożenie na organ grzywny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem wpisu od skargi.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 p.p.s.a.