Uzasadnienie
M. B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza K. z dnia 15 listopada 2021 roku (znak: [...]) o odmowie wydania zaświadczenia.
Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz zażądała:
- - zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie w sytuacji braku załatwienia sprawy w trybie autokontroli,
- - stwierdzenia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego,
- - stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie 597 złotych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od daty wniesienie zażalenia, tj. od dnia 24 listopada 2021 roku, upłynęły trzy miesiące, a SKO [...] nie tylko nie rozpatrzyło zażalenia, ale nie wykonało jakiejkolwiek czynności w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje dłuższego niż miesiąc terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Kolegium nie zawiadomiło o wszczęciu postępowania zażaleniowego (art. 61 § 4 w związku z art. 9 K.p.a.). Powyższego obowiązku nie zastępuje informacja o przesłaniu zażalenia przez organ pierwszej instancji (art. 133 K.p.a.). Spełnienie powyższej czynności jest jedynym środkiem prawnym umożliwiającym kontrolę organu w zakresie terminowości załatwienia sprawy. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem o braku obowiązku informowania strony o tym kiedy akta zostały doręczone organowi odwoławczemu.
W uzasadnieniu przyznania sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że sąd powinien mieć na uwadze konieczność zdyscyplinowania organu oraz zapobieżenia sytuacjom naruszenia prawa w przyszłości. Przyznanie sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego, lecz stanowi rekompensatę za zwłokę w załatwieniu sprawy, tj. rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z brakiem załatwienia sprawy w terminie. Przekroczenie terminu na załatwienie sprawy jest znaczne (trzykrotne) oraz nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że nie rozpatrzyło sprawy w przepisanym miesięcznym terminie. Taki stan rzeczy to wynik pandemii oraz zdalnego systemu pracy.
Organ zażądał odrzucenia skargi wskazując, że postanowieniem z dnia 1 marca 2022 roku, a więc jeszcze przed złożeniem skargi, rozpatrzył zażalenie strony, co do istoty. Wobec zapadłego rozstrzygnięcia skarga na bezczynność jest bezprzedmiotowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 149 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Żądanie odrzucenia skargi nie ma uzasadnionych podstaw.
Skarga została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Ponaglenie dotyczące bezczynności skarżonego organu opatrzone jest datą 21 lutego 2022 roku i wypłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 22 lutego 2022 roku (prezentata organu).
Skarga do sądu administracyjnego opatrzona jest datą 2 marca 2022 roku, a wpłynęła do skarżonego organu w dniu 3 marca 2022 roku (prezentata organu).
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o numerze [...] zostało opatrzone datą wydania przypadającą na dzień 1 marca 2022 roku. Natomiast z akt sprawy wynika, że w dniu 1 marca 2022 roku odbyło się posiedzenie niejawne, na którym jedynie rozpoznano kontrolowaną sprawę. Dokument postanowienia, zgodnie z zapisami widniejącymi w metryce sprawy, został przyjęty do wysyłki w dniu 14 marca 2022 roku oraz wysłany w dniu 15 marca 2022 roku. Przekazane Sądowi w dniu 30 marca 2022 roku akta administracyjne nie zawierają zwrotnego potwierdzenia doręczenia wskazanego powyżej postanowienia.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 roku sygn. akt II OPS 5/19 wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Sąd uznał, że dniem zakończenia postępowania w kontrolowanej sprawie nie jest data widniejąca na protokole posiedzenia niejawnego. Wskazany protokół dokumentuje odbycie posiedzenia niejawnego, na którym jedynie ustalono rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast data przekazania dokumentu postanowienia do wysyłki oraz data jego wysłania nakazują przyjmować, że ustalenia z dnia 1 marca 2022 roku przybrały formę postanowienia, formę załatwienia sprawy wymaganą treścią art. 14 § 1a w związku z art. 124 § 1 i § 2 K.p.a., w późniejszym czasie niż data widniejąca na protokole posiedzenia niejawnego. Przeszkodą do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji (postanowienia). Protokół posiedzenia niejawnego dokumentuje czynność wewnętrzną organu, która nie kończyła postępowania w sprawie.
Skarga okazała się uzasadniona.
Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 ustawy Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie "K.p.a."), a do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 K.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Analiza stanowiska strony skarżącej oraz analiza dokumentów złożonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych, ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.
Burmistrz K., postanowieniem z dnia 15 listopada 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku M. B., odmówił potwierdzenia zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole.
Strona, pismem z dnia 23 listopada 2021 roku (prezentata organu z dnia 24 listopada 2021 roku), skorzystała z prawa do zażalenia.
Burmistrz K., pismem z dnia 1 grudnia 2021 roku, przekazał środek zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zażalenie wpłynęło do organu II instancji w dniu 3 grudnia 2021 roku.
Pismem z dnia 2 grudnia 2021 roku, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 6 grudnia 2021 roku, organu pierwszej instancji przekazał stanowisko złożone w trybie art. 133 K.p.a., które omyłkowo nie zostało wpięte do przekazanych Kolegium akt administracyjnych.
W dniu 22 lutego 2022 roku, składając ponaglenie, do postępowania zażaleniowego wstąpił pełnomocnik strony w osobie radcy prawnego.
Rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z protokołem posiedzenia niejawnego, zostało ustalone w dniu 1 marca 2022 roku. Postanowienie zostało wysłane do skarżącej w dniu 15 marca 2022 roku. Sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, który postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 roku, ponownie postanowił odmówić wydania zaświadczenie stwierdzającego zgodności zamiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W powyższych okolicznościach Sąd uznał, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Na dzień wydania wyroku sprawa w postępowaniu zażaleniowym była już załatwiona. Stosowanie środka sądowoadministracyjnego w postaci zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe.
Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Pojęcie "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57).
Miesięczny termin załatwienia kontrolowanej sprawy w postępowaniu zażaleniowym, liczony zgodnie z art. 144 z związku art. art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, upłynął z dniem 22 grudnia 2021 roku. Kolegium nie załatwiło sprawy w postępowaniu zażaleniowym w maksymalnym miesięcznym terminie, a z dniem 23 grudnia 2021 roku skarżony organ popadł w stan bezczynności. Stan bezczynności trwał do dnia 1 marca 2022 roku.
Analiza akt administracyjnych ujawnia, że od dnia przekazania zażalenia do dnia posiedzenia niejawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmowało w kontrolowanej sprawie żadnych czynności warunkujących jej załatwienie.
Analiza akt administracyjnych potwierdza również argumentację skargi, że skarżony organ przy miesięcznym ustawowym terminie na załatwienie kontrolowanej sprawy pozostawał w bezczynności przez ponad dwa miesiące, a do tego nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, nie podał przyczyny takiego stanu rzeczy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.
Uwzględniając zatem okres bezczynności (dwukrotność ustawowego terminu na załatwienie sprawy) połączony z brakiem wykonania obowiązków aktualizowanych uchybieniem terminowi na załatwienie sprawy Sąd doszedł do przekonania o zasadności żądania skargi w postaci stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazywane w odpowiedzi na skargę stan epidemii oraz zdalny tryb pracy nie tłumaczą i nie usprawiedliwiają braku wykonania obowiązków aktualizowanych uchybieniem terminowi na załatwienie sprawy.
Kolegium nie zawiadomiło strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podało przyczyny zwłoki, nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczyło o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślić przy tym należy, że wskazane obowiązki ciążą na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd nie ujawnił jednak podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest w ocenie Sądu wystarczające do zdyscyplinowania organu oraz zapobieżenia sytuacjom naruszenia prawa w przyszłości.
Zbędne i nieuzasadnione jest w szczególności karanie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosowania takich środków nie uzasadnia argumentacja skargi o charakterze prawnym instytucji grzywny oraz przyznawania sumy pieniężnej.
Sąd uwzględnił, że działania mające na celu załatwienie sprawy zostały podjęte w siódmym dniu od daty wpływu ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dostrzegać zatem należy, że ponad dwumiesięczny stan bezczynności nie pozostaje bez związku z decyzją strony o dacie wniesienia ponaglenia. Bezprawność braku pouczenia o ponagleniu konsumuje stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podziela stanowiska, że jedynym dostępnym dla strony sposobem poznania daty przekazania zażalenia do organu odwoławczego było doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zażaleniowego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 §1 pkt 3 i §1a w związku art. 161 §1 pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynność organu (pkt 2 wyroku) i uznał, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku).
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).