Uzasadnienie
W dniu 12 stycznia 2011 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M. i A. W. na bezczynność Starosty D., polegającą na niewykonaniu zaleceń pokontrolnych Głównego Geodety Kraju z dnia 19 czerwca 2007 roku. W ocenie skarżących Starosta wbrew obowiązkowi wynikającemu z zaleceń pokontrolnych nie wycofał z zasobu Starostwa Powiatowego w D. wadliwie sporządzonego operatu ze wznowienia granic z 1996 roku oraz operatu wywłaszczeniowego z 1989 roku.
Starosta D. wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie organu wyłączenie materiałów z zasobu geodezyjnego jest czynnością materialno-techniczną i nie mieści się w zakresie działań administracji publicznej, których zaniechanie – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a. – może być kwestionowane skargą na bezczynność. Końcowo organ zwrócił uwagę, że pismem z dnia 15 października 2007 roku, nr [...] Starostwo zwróciło się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) o rozpatrzenie i akceptację wniosku dotyczącego wyłączenia dokumentacji z zasobu bazowego oraz przekazanie do Archiwum Państwowego operatu zaewidencjonowanego pod nr [...], traktując ten wniosek jako wykonanie cz I. pkt 6 zaleceń pokontrolnych. W dniu 11 stycznia 2011 roku WINGiK pozytywnie zaopiniował wniosek, a w dniu 22 stycznia 2011 roku nastąpiło wyłączenie z zasobu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadniczym kryterium tej kontroli, stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) jest zgodność działalności administracji publicznej z prawem. Z powołanych unormowań wynika iż, sądowa kontrola administracji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, nie obejmuje każdej podejmowanej przez nią aktywności. Zakres sądowej kontroli administracji określony został – stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji – w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Jak wynika z jej art. 3 § 1 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Ramy tej kontroli ustawodawca zakreślił w art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez wskazanie odpowiednich form działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż kontrola sądowo-administracyjna, co do zasady, rozciąga się wyłącznie na tę aktywność administracji publicznej, która podejmowana jest w formach wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Działania administracji, których nie da się sklasyfikować, jako jednej z form wskazanych w powołanym przepisie nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Należy zatem wskazać, iż sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, iż możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej ograniczona została wyłącznie do tych wypadków, gdy przepisy prawa zobowiązują go do wydania jednego z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Skarga będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności polegającej na niewykonaniu przez Starostę D. zaleceń pokontrolnych Głównego Geodety Kraju z dnia 19 czerwca 2007 roku, w których nakazano wycofanie z zasobu Starostwa Powiatowego w D. wadliwie sporządzonego operatu ze wznowienia granic z 1996 roku i operatu wywłaszczeniowego z 1989 roku. Tak ukształtowany przedmiot skargi nie pozwala pozytywnie zweryfikować go jako bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Zalecenia pokontrolne są aktem wydawanym po przeprowadzeniu wewnątrz-administracyjnego postępowania weryfikującego poprawność działania organu administracji publicznej. Postępowanie kontrolne ma charakter wewnętrzny; organem kontrolującym, jak i kontrolowanym jest organ administracji publicznej – i ze swej natury nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków podmiotów w stosunku do administracji publicznej zewnętrznych.
Celem zaleceń pokontrolnych jest wskazanie nieprawidłowości działalności organu kontrolowanego i sposobu ich usunięcia. Zalecenia pokontrolne przez wzgląd na fakt, że nie ingerują w uprawnienia i obowiązki jednostek, w żaden sposób nie tworzą dla nich publicznych praw podmiotowych, w oparciu o które mogłyby się one domagać określonego działania organów administracji publicznej. Stan powstały w następstwie niewykonania zaleceń pokontrolnych pozostaje w wewnętrznej sferze administracji publicznej i wyłącznie w ramach właściwych dla niej instrumentów może być usuwany. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność musi łączyć się z naruszeniem interesu prawnego jednostki, a więc pewnych przysługujących jej prawnie chronionych korzystnych sytuacji, do pogwałcenia których doszło wskutek braku działań organu administracji publicznej. Z tych względów ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 8 postanowił, że skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie wówczas, gdy z mocy przepisu prawa organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia aktywności w jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.; a więc wówczas gdy winny wydać decyzję, postanowienie, lub inny akt, albo gdy mają obowiązek podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Oznacza to, iż zaskarżenie bezczynności administracji publicznej dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności – T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 83 i 84. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do zaleceń pokontrolnych, w żadnym razie wymogów powyższych nie spełnia.
Uwzględniając całość powyższego Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.